Par Peter Cronkleton, Natalia Cisneros, Valentina Robiglio et Dominique le Roux (CIFOR-ICRAF) ; Néstor Santiago Luzón, Hilda Sofía Ayala, Pablo Moncayo Silva et Javier Jiménez Carrera (FAO Equateur)

En articulant la conservation autour de la sécurité de l’eau – vitale pour les ménages, l’agriculture et la sécurité alimentaire – le projet Paisajes Andinos a pu transformer la conservation d’une source de résistance en un point de ralliement pour la coopération. La gouvernance de l’eau est devenue l’axe qui a relié les communautés indigènes, les conseils de l’eau, les gouvernements locaux et les ministères nationaux, en intégrant la gestion intégrée des paysages (GIP) dans la prise de décision quotidienne.
Ce cas ne concerne pas seulement la protection des écosystèmes de páramo qui régulent l’eau pour des milliers de personnes en aval. Il montre comment la GIP peut fonctionner dans la pratique en alignant la conservation sur les moyens de subsistance, en créant des espaces de gouvernance où la voix des communautés a du poids et en institutionnalisant les accords pour qu’ils perdurent
au-delà des cycles de projet. Il met en évidence la façon dont les solutions techniques – telles qu’une nouvelle zone de protection de l’eau –
ont été élaborées en collaboration avec les parties prenantes locales et soutenues par des cadres juridiques, garantissant à la fois la légitimité et
la viabilité à long terme.
Pour les praticiens, les leçons sont claires : partir d’une priorité commune, adapter les plans aux réalités de la communauté,
et utiliser des espaces de gouvernance dans lesquels les gens ont déjà confiance. Pour les donateurs, le message est tout aussi puissant : investir dans
la gouvernance participative de l’eau renforce la résilience bien au-delà de la conservation, en faisant progresser l’égalité des sexes,
en améliorant les économies locales et en créant des institutions capables de maintenir les résultats longtemps après la clôture des projets.

A propos du paysage

Simiátug est une paroisse située dans la province équatorienne de Bolívar, qui abrite un écosystème de páramo de haute altitude situé entre 3 200 et 4 200 m au-dessus du niveau de la mer, apprécié pour les services écosystémiques vitaux qu’il fournit. Ce páramo joue un rôle fondamental dans la régulation de l’eau, y compris la rétention et la filtration de l’eau, ce qui est essentiel pour la consommation humaine et les activités agricoles des communautés environnantes et de la partie inférieure du bassin versant.

Les bassins versants de Simiátug sont cependant des systèmes socio-écologiques fragiles soumis à une pression croissante en raison de pratiques d’utilisation des terres non durables et de problèmes de gouvernance. Le surpâturage et l’utilisation du feu pour convertir la végétation indigène en pâturages ou en terres agricoles ont entraîné le compactage des sols, l’érosion et la perte de la végétation indigène, réduisant ainsi la capacité de ces bassins versants à réguler efficacement les flux d’eau. Ces fonctions hydrologiques ont été affaiblies par la déforestation et le brûlage pour défricher les terres, ce qui a encore réduit la disponibilité de l’eau pour les communautés en aval.

Dans ce contexte, la gouvernance de l’eau est apparue comme une force de liaison pour les efforts de conservation et de gestion durable à Simiátug. Alors que les initiatives de conservation antérieures se heurtaient à une résistance due à des priorités concurrentes en matière d’utilisation des terres, l’alignement des parties prenantes locales et gouvernementales sur la sécurité de l’eau a favorisé la collaboration entre les différents niveaux de gouvernance et les parties prenantes de la communauté.

Reconnaissant l’opportunité offerte par ce contexte, le projet Paisajes Andinos – lancé en 2020 et mis en œuvre par la FAO Équateur avec un financement de l’Union européenne – a choisi Simiátug comme l’un de ses paysages prioritaires pour appliquer la GIP dans la pratique. En centrant l’eau dans son travail territorial, le projet a permis une approche GIP plus cohésive, coordonnée et axée sur la communauté, garantissant que les stratégies de conservation étaient directement liées au bien-être local. Actif dans 15 paroisses des provinces de Bolívar, Azuay, Cañar et Pichincha, Paisajes Andinos a travaillé à la restauration des zones dégradées, à la conservation des écosystèmes de páramo et au renforcement de la résilience des communautés. Le projet a également cherché à intégrer des pratiques durables dans les systèmes de production.

À Simiátug, le projet a mis l’accent sur la promotion de la collaboration entre un large éventail de parties prenantes – y compris les agences gouvernementales, les communautés locales, les universités et les représentants du secteur privé – afin de développer des solutions qui alignent les activités productives sur les objectifs de conservation de l’environnement, en particulier en ce qui concerne la production laitière. Cet effort participatif a abouti à la création de la zone de protection des eaux de Simiátug (APH¹) visant à conserver le páramo tout en garantissant la qualité et la quantité d’eau nécessaire à la consommation humaine et à la sécurité alimentaire.

Le paysage de Simiátug est devenu à la fois un espace d’apprentissage et un point de référence pour le potentiel de la GIP. L’expérience d’un travail commun entre les acteurs territoriaux permet d’explorer comment la collaboration, l’innovation et la gouvernance équitable contribuent à façonner un avenir résilient pour certains des écosystèmes andins les plus importants.

Les dimensions de la GIP dans le paysage de Simiátug

Dans le paysage de Simiátug, le projet Paisajes Andinos a appliqué les principes de la GIP pour concilier les objectifs de conservation avec la production durable et les moyens de subsistance locaux. La GIP est un processus qui consiste à utiliser des stratégies adaptatives, inclusives et intégrées pour modifier le comportement des systèmes paysagers. Dès le début du programme Landscapes For Our Future, l’équipe de la « Composante centrale » du CIFOR-ICRAF a élaboré une typologie de six « dimensions » en tant qu’hypothèse initiale sur la GIP, susceptible d’être modifiée au fur et à mesure de l’apprentissage et des projets du programme :

• identification et engagement des parties prenantes
• la promotion des processus multipartites
• construire une vision commune du paysage
• institutionnalisation des mécanismes de gouvernance
• la gestion adaptative et itérative
• l’élaboration de solutions techniques et politiques adaptées au contexte

Cette étude de cas examine chacune de ces dimensions, bien que la sixième – l’adaptation des solutions aux besoins locaux – ne soit pas abordée séparément, car elle est intégrée dans la description des actions et des stratégies du projet. Les sections suivantes illustrent la manière dont chacune de ces dimensions a pris forme à Simiátug, sur la base d’une gouvernance participative, d’une collaboration interculturelle et d’un engagement commun en faveur de la restauration et de la protection de l’écosystème du páramo.

Identification des parties prenantes

En 2021, le projet Paisajes Andinos a identifié un écosystème de páramo menacé à Simiátug comme une priorité pour la conservation et a lancé un processus de consultation participative avec les communautés indigènes de cette zone, basé sur les principes du consentement libre, préalable et informé (CLPI), qui a permis d’obtenir leur accord pour collaborer au projet. À partir de là, le projet a mené une évaluation rurale participative et des exercices de cartographie des parties prenantes afin de mieux comprendre le contexte du paysage. Ce processus comprenait des consultations avec les communautés indigènes, les associations de producteurs, les commissions locales de l’eau, les ONG et les institutions gouvernementales. Il a révélé l’existence d’un réseau complexe d’acteurs interconnectés opérant à plusieurs niveaux et dans plusieurs secteurs.

Après avoir identifié les principales communautés indigènes en tant qu’acteurs centraux du paysage, Paisajes Andinos a d’abord établi un contact avec 11 communautés Waranka Kichwa situées autour de la zone de páramo prioritaire. Au cours de la mise en œuvre, le projet a touché d’autres communautés de la paroisse, pour finalement s’engager avec 16 des 17 communautés (une communauté a refusé de participer).

Les familles de ces communautés s’appuient principalement sur des systèmes agricoles mixtes, produisant une variété de cultures, notamment des pommes de terre et de l’ail, ainsi que de petits troupeaux de vaches laitières. La production de fromage artisanal constitue l’une des principales sources de revenus de ces familles. Cependant, les systèmes de production traditionnels, qui reposent sur le pâturage en liberté, ont contribué à la dégradation des sols lorsque le pâturage s’est étendu aux écosystèmes sensibles du páramo. Cette situation affecte à la fois la disponibilité de l’eau et la capacité de récupération de l’écosystème.

Le projet a également mis en évidence une augmentation des migrations saisonnières, car de nombreux hommes – en particulier les jeunes générations – migrent vers les centres urbains ou les grands domaines agricoles pour y trouver du travail saisonnier, laissant aux femmes la responsabilité principale de la gestion du bétail et des ressources en eau. Malgré leur rôle clé dans le maintien de la production agricole et des activités de conservation, les femmes ont souvent été confrontées à des obstacles qui limitent leur participation aux processus de prise de décision et leur accès aux ressources. Conscient de ce déséquilibre, le projet s’est efforcé de promouvoir le leadership et la participation des femmes.

Chaque communauté autochtone kichwa détient des titres de propriété sur des terres communales et maintient des systèmes de gouvernance traditionnels par l’intermédiaire de conseils communautaires élus. Ces structures constituent la base du processus décisionnel de la communauté, mais les résidents sont aussi généralement intégrés dans des réseaux denses d’organisations de base en fonction de leurs activités économiques et de leurs intérêts. La paroisse compte environ 35 organisations de base, dont des associations de producteurs, des entreprises communautaires dédiées à la production de fromage artisanal, des associations de bétail et de produits laitiers, ainsi que des groupes spécialisés tels qu’une association de femmes artisans disposant de leurs propres coopératives de crédit pour soutenir leur production textile. Deux associations – Cruzpampa et Verdepampa – représentent les intérêts économiques des producteurs laitiers des communautés.

Les communautés indigènes de la région sont politiquement actives et s’organisent avec succès au sein de partis politiques pour défendre leurs intérêts. Par exemple, le maire actuel du canton de Guaranda, qui comprend la paroisse de Simiátug, est affilié au parti politique autochtone national, le Movimiento de Unidad Plurinacional Pachakutik. En outre, la Fondation Runacunapac Yachana (FRY), une organisation indigène de deuxième niveau, joue un rôle de coordination avec les communautés et leurs organisations de base.

Le projet a identifié deux types d’organisations qui jouent un rôle crucial dans la gouvernance et la gestion de l’eau dans le paysage : les conseils de gestion de l’eau potable, connus sous le nom de JAAPs² et les comités d’irrigation et de drainage (JRD)³). Le Simiátug compte 46 JAAP et 17 JRD, chacun étant géré par des dirigeants élus parmi ses membres. Ces entités opèrent à l’échelle des micro-bassins versants et sont responsables de la gestion des systèmes d’approvisionnement en eau pour la consommation humaine et l’irrigation, de l’entretien des infrastructures et de la médiation des conflits entre les utilisateurs. Pour avoir accès à l’eau, les membres doivent contribuer aux travaux communaux, payer des redevances mensuelles et participer aux réunions du conseil d’administration.

Pour garantir leurs droits sur les ressources en eau, ces organisations demandent des concessions à l’État afin d’empêcher d’autres parties prenantes, telles que les sociétés minières, d’en revendiquer l’accès. Le processus d’enregistrement des concessions d’eau est toutefois compliqué, et la plupart d’entre elles restent informelles. Cela est dû en partie à la bureaucratie et au fait que les communautés de Simiátug doivent se rendre à Guayaquil, dans le sud de l’Équateur, pour accomplir les procédures, ce qui implique des délais et des coûts importants.

La gouvernance à Simiátug est structurée à trois niveaux : paroissial, cantonal (municipal) et provincial, par le biais de gouvernements autonomes décentralisés (GAD).⁴). Les GAD jouent un rôle clé dans la hiérarchie verticale de la gouvernance et dans les interactions inter-juridictionnelles. Le GAD paroissial de Simátug – le niveau de gouvernement le plus proche des communautés – organise des réunions mensuelles avec les représentants des communautés. Le GAD municipal de Guaranda – le niveau juridictionnel qui supervise Simiátug – gère les titres de propriété, le développement économique et la politique environnementale. Au niveau provincial, le GAD Bolívar est responsable de la planification, de la production et de la politique environnementale. Compte tenu de son engagement en faveur de la conservation, le GAD de Bolívar est considéré comme un allié solide par le projet Paisajes Andinos.

Processus plurilatéraux

Divers processus multipartites soutiennent la mise en œuvre de la GIP en facilitant le dialogue, la coordination et la prise de décision entre les principaux acteurs. Ces processus et espaces sont des mécanismes essentiels pour combler les lacunes en matière de gouvernance, résoudre les conflits liés à l’utilisation des terres et intégrer des critères de durabilité à long terme dans le paysage. Pour élaborer une stratégie de GIP, le projet Paisajes Andinos a collaboré avec les acteurs gouvernementaux à plusieurs niveaux, en alignant les actions sur les cadres de planification existants. Ces efforts sont intégrés dans les structures de gouvernance et contribuent à la réalisation des objectifs de conservation à long terme.

Au niveau provincial, le GAD Bolívar organise la table ronde intersectorielle sur l’eau, la terre et le páramo.⁵créée en 2022. Cette plateforme a regroupé huit tables rondes techniques auparavant indépendantes – chacune consacrée à des thèmes spécifiques tels que l’eau, les páramos, la production et les corridors biologiques – en une structure unique, plus intégrée et plus opérationnelle. Elle réunit des représentants du GAD de la province de Bolívar, ainsi que des GAD municipaux et paroissiaux, des ministères nationaux (en particulier le MAG et le MAATE), des organisations internationales de coopération non gouvernementale (telles que CONDESAN, GIZ, FPH et FEPP), des universités et des fédérations et organisations indigènes et paysannes. L’objectif de la table ronde est de partager des informations sur les projets ou les programmes et de renforcer les synergies entre les parties prenantes grâce à une meilleure coordination dans la province de Bolívar.

Cette table ronde a joué un rôle essentiel dans la facilitation d’initiatives telles que la formation de brigades de pompiers communautaires à Simiátug – une stratégie préventive visant à réduire les incendies de forêt qui menacent les ressources naturelles et les communautés locales, et à y répondre. Cette structure a également contribué à réduire la duplication des efforts au niveau communautaire en combinant et en alignant les réunions et en réduisant la fréquence des rencontres redondantes.

Au niveau de la paroisse, le GAD de la paroisse de Simiátug convoque la table ronde intersectorielle de Simiátug.⁶ Cette plateforme comprend des représentants des gouvernements municipaux, provinciaux et nationaux, mais elle se concentre principalement sur les aspects suivants

sur l’amplification des voix locales – en particulier celles des représentants du JAAP et des membres de la communauté. Plus qu’un simple espace de coordination, cette table ronde est devenue le principal mécanisme de gouvernance intercommunautaire dans le territoire, où les décisions clés liées à la gestion des ressources naturelles et au bien-être collectif sont discutées et approuvées. Les réunions ont lieu le dernier mercredi de chaque mois et coïncident avec le jour du marché dans la capitale de la paroisse, ce qui favorise une plus grande participation. Bien que la plateforme soit convoquée par le GAD de la paroisse, les sessions sont dirigées par les JAAP et les délégués communautaires, qui détiennent le pouvoir de décision sur ce qui se passe dans leurs territoires.

En outre, dans le cadre des actions promues par la zone de protection des eaux de Simiátug (APH), un comité de gestion a été créé pour superviser la zone et la mise en œuvre de son plan de gestion. Chacune des 11 communautés de la zone de páramo, ainsi que les JAAP et les JRD, disposent d’un représentant avec droit de vote au sein du comité. D’autres institutions, telles que le MAG, le MAATE et la FAO, y participent en tant qu’observateurs sans droit de vote. Ce comité assure non seulement une large représentation, mais dirige également la mise en œuvre du plan de gestion technique de l’APH, qui a été élaboré collectivement grâce à des diagnostics ruraux participatifs réalisés avec les communautés locales afin d’analyser conjointement l’utilisation des terres, l’organisation sociale et les pratiques de gestion du páramo. Ce plan sert de feuille de route pour la hiérarchisation des projets visant à relever les défis territoriaux et guide les décisions stratégiques prises au sein de cet espace de gouvernance.

Ces mécanismes ont renforcé la collaboration entre les gouvernements locaux, les communautés et les acteurs du secteur privé, en intégrant les principes de la GIP dans les structures de gouvernance locale à long terme.

Vision commune

À Simiátug, la sécurité de l’accès à l’eau, tant en termes de qualité que de quantité, est apparue comme une priorité commune qui relie les différents acteurs du paysage. La gouvernance de l’eau relie les parties prenantes à de multiples niveaux et est devenue un axe central du dialogue multipartite local, servant de base aux efforts de conservation et de production durable.

Dans le passé, la sécurité de l’eau n’était pas nécessairement liée à la conservation des páramos, car ces écosystèmes d’altitude étaient souvent considérés comme des zones présentant un potentiel d’expansion pour l’agriculture et l’élevage. La pénurie d’eau s’étant aggravée au cours de la dernière décennie, les perceptions ont changé. En se concentrant sur la sécurité de l’eau, le projet a efficacement intégré les priorités de conservation du páramo dans les plates-formes de gouvernance, en les alignant sur les moyens de subsistance locaux.

Bien que cette vision n’ait pas été explicitement partagée dès le départ, le problème croissant et communément perçu de la pénurie d’eau a agi comme une force structurante qui a facilité la coordination institutionnelle, renforcé l’engagement des parties prenantes et permis la planification de la durabilité à long terme. Grâce à une collaboration continue, cet alignement implicite a guidé la mise en œuvre pratique de la GIP et a contribué à façonner les processus de gouvernance en cours.

En outre, la FAO Équateur a formulé une vision plus large pour la récupération et la protection des páramos dans l’ensemble du bassin des Andes occidentales, centrée sur des services tels que la sécurité de l’eau, la séquestration du carbone et la sécurité alimentaire. Cette vision promeut également le renforcement de la production agricole et des chaînes de valeur, conformément aux intérêts des divers groupes de parties prenantes. Par exemple, les représentants des GAD provinciaux et municipaux reconnaissent que les páramos sont d’importantes sources d’eau potable pour leurs centres urbains.

En conséquence, l’eau a servi de fil conducteur, unissant les membres des communautés locales, les institutions gouvernementales, les organisations non gouvernementales et le secteur productif. Ces intérêts communs ont facilité la collaboration intersectorielle et institutionnelle, faisant de la GIP une approche pratique de la gouvernance inclusive et durable.

Institutionnalisation

L’une des étapes les plus importantes de l’institutionnalisation de la GIP dans le paysage de Simiátug a été la création de l’APH-Simiátug – une réalisation rendue possible grâce au projet. Avant le projet, la plupart des communautés vivant autour du páramo avaient déjà conclu des accords de conservation individuels avec le soutien d’ONG telles que la FEPP et la FPH. Ces accords de conservation informels ont permis d’initier la protection du páramo au niveau communautaire, mais une reconnaissance officielle par le biais d’APH était nécessaire pour fournir un soutien juridique, unifier les efforts fragmentés, renforcer la coordination institutionnelle et assurer une gouvernance à long terme, à l’échelle du paysage, des ressources en eau et du páramo. Le cadre de l’APH a permis de consolider une structure de gouvernance légalement reconnue, de délimiter officiellement une frontière territoriale autour du páramo, d’établir un comité de gestion désigné pour une gouvernance participative formelle et d’élaborer un plan de gestion pour la zone.

Une fois approuvé par le MAATE, ce plan de gestion apportera une couche supplémentaire d’institutionnalisation à l’APH de Simiátug, car il reconnaîtra officiellement le rôle actif des communautés environnantes, des JAAP et des JRD dans la cogestion de la zone. Le plan aligne également les priorités des communautés sur les investissements publics et les plans de développement, renforçant ainsi la capacité institutionnelle du territoire à soutenir les efforts de restauration du paysage à long terme.

Plusieurs cadres institutionnels et politiques fournissent des orientations et renforcent cette initiative. Le MAATE garantit la sauvegarde des services écosystémiques liés à l’eau grâce à des instruments tels que la loi sur les ressources en eau et la délimitation des zones prioritaires nationales pour la protection de l’eau. En outre, le plan national de gestion intégrée et globale des ressources en eau dans les bassins fluviaux et les bassins versants de l’Équateur vise à garantir l’intégrité des écosystèmes d’eau douce pour les populations qui en dépendent. En complément, le plan national pour la conservation, la restauration et l’utilisation durable des páramos renforce l’engagement du pays en faveur de la résilience des paysages et de la protection des écosystèmes des hautes Andes.

Pour intégrer les principes de la GIP dans les structures de gouvernance, Paisajes Andinos a signé des lettres d’accord officielles avec les principales institutions partenaires, notamment les GAD des paroisses, des municipalités et des provinces. Ces accords ont jeté les bases d’une collaboration interinstitutionnelle et d’un engagement au-delà de la durée de vie du projet, garantissant que les efforts de conservation et de production durable restent actifs au-delà de la mise en œuvre directe du projet. Cette institutionnalisation des accords, des plans et des espaces de gouvernance a contribué à consolider la gestion intégrée des paysages en tant qu’approche valide, reconnue et reproductible sur le territoire.

Apprentissage itératif et adaptatif

À Simiátug, les processus participatifs ont permis de responsabiliser les acteurs locaux, de renforcer les capacités techniques et de promouvoir des alternatives durables aux pratiques traditionnelles. Ces processus ont permis d’ajuster en permanence les stratégies de conservation et de production durable, en veillant à ce que les interventions évoluent en fonction des besoins de la communauté, des défis contextuels et des nouvelles possibilités.

Au départ, le projet Paisajes Andinos est arrivé à Simiátug avec un intérêt pour la conservation des zones de páramo de la paroisse, mais sans modèle de mise en œuvre direct. Les communautés ont exprimé leurs inquiétudes quant à la disponibilité de l’eau, ce qui a facilité le dialogue et l’acceptation des mesures de conservation. Pour instaurer la confiance et aider les communautés à comprendre les différentes désignations de conservation, le projet a présenté un technicien du MAG, qui était également un chef autochtone, ce qui a permis de resserrer les liens.

En outre, le projet a organisé des visites d’échange avec d’autres communautés qui avaient déjà établi des zones de conservation et d’utilisation durable (ACUS⁷) ou qui avaient une expérience en matière de corridors biologiques, ce qui a permis aux communautés Simiátug de mieux comprendre leurs options en matière de conservation de l’eau. Après avoir facilité les échanges et les ateliers pour évaluer les différents mécanismes juridiques et territoriaux de conservation et de connectivité, une décision collective a été prise pour établir une zone de protection de l’eau (APH), qui a ensuite été formalisée dans un plan pour établir l’APH de Simiátug.

Au fur et à mesure de l’avancement du projet, le rôle des femmes dans la conservation et la production est devenu de plus en plus évident, malgré des déséquilibres persistants dans les responsabilités et la participation à la prise de décision – en particulier en ce qui concerne l’économie des ménages, la gestion du bétail, la gouvernance de l’eau et les chaînes de valeur. Reconnaissant cette réalité, le projet a ajusté son approche en intégrant des initiatives financières communautaires sensibles au genre qui renforcent l’autonomie économique des femmes. La pleine participation des femmes a toutefois continué d’être affectée par leurs obligations en matière de soins.

Bien qu’elles aient participé aux espaces de renforcement des capacités, nombre d’entre elles n’étaient pas en mesure de s’engager pleinement, car elles devaient emmener leurs enfants avec elles. Le projet a donc mis en place des « coins pour enfants », des espaces sécurisés au sein de chaque atelier où les enfants peuvent s’adonner à des activités récréatives sous la supervision d’adultes formés, ce qui permet à leurs mères de participer activement aux formations ou aux réunions.

Ces adaptations ont permis aux femmes d’assumer des rôles de leadership et de participer de manière significative sans compromettre leurs responsabilités en matière de soins. Le projet a intégré une perspective de genre dans la gouvernance de la conservation par le biais d’interventions ciblées : ateliers de formation adaptés aux horaires et aux besoins des femmes, initiatives financières communautaires renforçant l’autonomie économique des femmes, incitations et ressources visant à améliorer la productivité et le bien-être. Aujourd’hui, les femmes représentent une part importante des participants au projet (51 %), ce qui témoigne de leur rôle croissant dans la production et les économies locales.

L’expérience a également contribué à remodeler le concept d’interventions durables en matière d’utilisation des terres. Étant donné que l’établissement de l’APH exigeait des éleveurs qu’ils adoptent des pratiques de production plus durables afin de réduire la pression sur le páramo, le projet a reconnu la nécessité de trouver des alternatives viables. Il a donc introduit des « centres de services » gérés par la communauté à Cruz de Ventanas, Verdepampa et Natawa.

Ces centres fournissent une assistance technique de base aux résidents locaux et vendent des fournitures achetées en gros pour les besoins de la communauté, améliorant ainsi l’accès aux ressources clés. En outre, le projet a contribué à la formation de coopératives d’épargne communautaires, qui accordent de petits prêts à leurs membres et fonctionnent comme des outils financiers accessibles dans les zones où les services financiers conventionnels sont absents. Les centres de services et les coopératives d’épargne communautaires ont fourni un soutien financier et une assistance technique, ce qui a permis de surmonter les obstacles initiaux et de faciliter l’adoption de pratiques durables. Ces exemples illustrent comment l’apprentissage précoce – rendu possible par l’identification des obstacles sur le terrain, la participation active de la communauté et les échanges avec d’autres expériences – a conduit à la conception de solutions sur mesure qui ont favorisé l’adoption de pratiques durables.

Conclusions

La création de la zone de protection de l’eau de Simiátug (APH) représente une réalisation importante, jetant les bases de la conservation de l’eau au profit des acteurs locaux de Simiátug et de l’ensemble de la province de Bolívar. Ce processus a été mis en place grâce à une gouvernance participative, dans laquelle les communautés locales ont joué un rôle central dans la prise de décision et la définition des priorités en matière de conservation.

En appliquant une approche GIP, l’initiative a réussi à équilibrer la conservation de l’eau et l’utilisation durable des terres, en intégrant les activités de production et de conservation pour maintenir les services écosystémiques essentiels. Ces services comprennent la protection des bassins versants, la régulation du cycle hydrologique et la conservation de la biodiversité, garantissant ainsi la qualité et la disponibilité de l’eau pour les communautés locales.

L’intégration d’une perspective de genre dans la gestion des paysages a renforcé à la fois l’équité sociale et les résultats en matière de durabilité. La reconnaissance et la valorisation de la contribution des femmes à Simiátug ont été essentielles au succès continu de son APH.

La participation active de partenaires clés, notamment la FAO et le GAD provincial de Bolívar, a été cruciale pour soutenir les mécanismes de gouvernance qui intègrent le leadership communautaire dans la gestion des ressources naturelles, garantissant ainsi la durabilité à long terme du processus.

1. Área de Protección Hídrica-Simiátug ↩︎
2. Juntas Administradoras de Agua Potable ↩︎
3. Juntas de Riego y Drenaje ↩︎
4. Gobiernos Autónomos Descentralizados (gouvernements autonomes décentralisés) ↩︎
5. Mesa Intersectorial del Agua, Suelo y Páramo (Mesa intersectorielle de l’eau, du sol et du paysage) ↩︎
6. Mesa Intersectorielle Simiátug ↩︎
7. Zones de conservation et d’utilisation durable ↩︎

Par Natalia Cisneros, Peter Cronkleton et Dominique le Roux (CIFOR-ICRAF ; Patricia Roche, Valentina Bedoya, Andrea Garay, Karim Musálem et Aida Luz Aquino (WWF Paraguay)

Le CERES¹ dans le Chaco Cerrado, au nord du Paraguay, montre que la GIP peut fonctionner même dans des conditions extrêmes, si les acteurs sont prêts à s’adapter, à utiliser la coordination informelle de manière créative et à donner la priorité à la légitimité plutôt qu’à des plans rigides.

Il ne s’agit pas simplement de conserver un écosystème rare et menacé. Il s’agit de construire une gouvernance dans le vide : établir la première présence permanente de l’État sur un territoire auparavant géré à distance, aider les communautés indigènes Ayoreo à renouer avec leurs terres ancestrales et trouver des moyens pour que les éleveurs, la société civile et le gouvernement collaborent en dépit d’intérêts profondément divergents.

Pour les bailleurs de fonds, il montre comment l’investissement dans la facilitation, l’institutionnalisation et la participation communautaire peut produire des gains durables – tels que le titre légal du monument naturel de Cerro Chovoreca – qui auraient autrement été hors de portée.

Pour les praticiens, les enseignements sont tout aussi pointus. Le projet montre la valeur d’une facilitation neutre dans des espaces contestés, l’importance des mécanismes informels (des groupes WhatsApp aux réunions ad hoc) pour faire avancer les décisions, et la nécessité d’accepter des progrès symboliques – tels que des visites périodiques sur les terres ancestrales – lorsque des solutions permanentes ne sont pas encore possibles. Surtout, elle met en évidence le fait que la GIP est moins une affaire de plans parfaits que d’apprentissage adaptatif, d’instauration de la confiance et d’ancrage des petits pas dans un changement institutionnel durable.

A propos du paysage

Le Chaco Cerrado est la dernière frontière verte du Paraguay. Malgré son immense valeur écologique, c’est l’un des écosystèmes les plus menacés et les moins connus du pays. Il représente l’une des seules portions du biome Cerrado au Paraguay et se situe à la convergence d’écorégions distinctes – le Chaco sec, le Pantanal et le Cerrado lui-même – formant une mosaïque unique de biodiversité et de richesse culturelle. Cette région fait partie du territoire ancestral du peuple Ayoreo, qui comprend à la fois des communautés contactées et d’autres volontairement isolées, dont les pratiques traditionnelles et les visions du monde sont profondément liées au paysage.

Les conditions à l’intérieur et autour du monument naturel Cerro Chovoreca (CCNM), situé dans le district de Bahía Negra, sont extrêmes. La zone d’intervention se trouve dans l’une des régions les plus reculées du Paraguay, avec peu d’établissements humains, de connexions, d’infrastructures ou de présence publique de l’État.

Ces contraintes territoriales entravent considérablement les efforts de conservation et le développement durable : il est difficile d’y accéder, même pour les gardes forestiers, il souffre de pénuries d’eau et il est très vulnérable aux incendies de forêt. Bien que Bahía Negra contienne le plus grand nombre de zones protégées au Paraguay et fasse partie de la réserve de biosphère du Chaco, son isolement a limité l’action de l’État et rendu la gouvernance difficile. En outre, le manque d’eau de surface a empêché la communauté Ayoreo Chovoreca d’habiter et de maintenir une présence permanente sur son territoire, malgré son désir de le faire.

Par ailleurs, le secteur de l’élevage de la région est très développé.

En réponse à ces conditions, le projet CERES a été lancé en 2020 – une initiative internationale dirigée par le WWF Pays-Bas et mise en œuvre au Brésil (par le WWF Brésil et l’Institut pour la société, la population et la nature) et au Paraguay (par le WWF Paraguay) avec un financement de l’Union européenne. Bien que le projet ait été mis en œuvre dans les deux pays, cette étude de cas se concentre sur les activités au Paraguay. Jusqu’à sa clôture en 2024, le CERES a promu un modèle de développement inclusif et durable visant à autonomiser les communautés locales, à renforcer les capacités institutionnelles, à influencer les politiques publiques et à sensibiliser à la valeur du Cerrado par le biais de stratégies participatives et de campagnes de communication.

L’une des zones d’intervention du CERES comprenait le CCNM, la région environnante d’Agua Dulce et la communauté indigène Chovoreca Garaigosode Ayoreo. La topographie est essentiellement plate, avec de légers changements d’altitude près de la frontière avec le Brésil. Le paysage se caractérise par une faible densité de population et une grande valeur stratégique pour la connectivité écologique avec d’autres zones, telles que le parc national Defensores del Chaco – la plus grande zone naturelle protégée du Paraguay.

Dimensions de la GIP dans le paysage du monument naturel du Cerro Chovoreca

L’approche GIP permet d’analyser la manière dont les différentes dimensions émergent et influencent le succès des interventions territoriales complexes. La GIP est une approche qui favorise la coordination entre divers acteurs, secteurs et niveaux de gouvernance, structurée autour de six dimensions clés :

• l’identification et l’engagement des parties prenantes ;
• la promotion des processus multipartites ;
• le développement d’une vision commune du paysage ;
• l’institutionnalisation des mécanismes de gouvernance ;
• la gestion adaptative et itérative ; et
• l’élaboration de solutions techniques et politiques adaptées au contexte.

Cette étude de cas examine chacune de ces dimensions, bien que la sixième – adapter les solutions aux besoins locaux – ne soit pas abordée séparément, car elle est intégrée dans la description des actions et des stratégies du projet. Les sections suivantes illustrent comment, dans le cadre du projet CERES au Paraguay, ces dimensions ont été présentes dans différents aspects du travail, ce qui a permis de tirer des leçons essentielles pour la durabilité et la gouvernance du Cerrado.

Identification des parties prenantes

Le paysage du Cerrado, dans le nord du Chaco paraguayen, rassemble diverses parties prenantes dont les niveaux d’implication, les intérêts et la capacité d’action varient.

Avant CERES, de nombreuses parties prenantes n’avaient pas de présence physique durable dans la région en raison de son éloignement, de son inaccessibilité et du manque d’infrastructures de base, ce qui a entravé la gouvernance et la coordination interinstitutionnelle.

Le ministère de l’environnement et du développement durable (MADES), responsable de la gestion des zones protégées, n’avait pas de présence permanente dans la région. À la demande du MADES, le CERES a mis en place un poste de contrôle mobile pour les gardes forestiers – c’était la première fois que l’État maintenait une présence opérationnelle continue dans la région. Le MADES souhaitait également faire avancer le processus d’attribution de titres légaux au monument naturel du Cerro Chovoreca afin de consolider et d’officialiser la zone protégée.

Le ministère de la défense nationale a maintenu une présence par l’intermédiaire des bases militaires situées à proximité. L’Institut national pour le développement rural et foncier (INDERT²) détient la propriété légale du CCNM, qui devait être transférée au MADES pour être officiellement reconnue comme zone protégée.

L’Institut indigène du Paraguay (INDI³), chargé d’assurer la représentation légitime des communautés indigènes, a joué un rôle clé dans la validation de leur participation dans ce contexte très sensible, puisque des communautés en isolement volontaire habitent également la zone.

L’élevage extensif de bétail est l’un des secteurs les plus influents du paysage de Chovoreca. L’association des éleveurs d’Agua Dulce (APAD⁴), qui regroupe les éleveurs locaux, est une partie prenante essentielle et l’une des rares à avoir une présence permanente. Ses membres contrôlent une part importante de l’économie locale, avec de grandes propriétés foncières et des capacités logistiques qui leur permettent d’influencer à la fois les dynamiques productives et les décisions territoriales.

Il existe également des peuples indigènes qui ont des droits et des intérêts dans le paysage. La communauté Ayoreo Chovoreca est propriétaire d’une parcelle de 20 000 hectares utilisée historiquement pour ses moyens de subsistance nomades. Bien qu’elle détienne un titre de propriété, la pression territoriale croissante a conduit la communauté à rechercher une présence plus constante sur ses terres afin de les protéger et de faire respecter ses droits. Les conditions climatiques, les lacunes en matière d’infrastructures et le manque de services de base les ont toutefois empêchés de retourner sur leurs terres ancestrales et de les sauvegarder.

Outre le WWF Paraguay, plusieurs groupes de la société civile travaillent également dans le paysage, notamment différentes ONG telles que Guyra Paraguay, Iniciativa Amotocodie et Alter Vida.

Processus plurilatéraux

Le processus de mise en œuvre de CERES dans le paysage de Chovoreca a été une histoire d’adaptation stratégique, marquée par l’apprentissage, la réévaluation et la reconnexion.

Dans un premier temps, le WWF Paraguay a participé à un processus multipartite de planification de l’utilisation des terres (POUT⁵) pour le district de Bahía Negra, qui était actif depuis plusieurs années. Bien que cet espace ait offert un point d’entrée pour le dialogue sur le paysage, les intérêts divergents des participants et la perception du WWF Paraguay comme un facilitateur non neutre (en raison de son orientation vers la conservation) ont finalement bloqué les progrès. Le POUT n’a jamais reçu l’approbation de la municipalité.

Tirant les leçons de cette expérience, l’équipe du CERES (qui travaillait sous le nom de WWF Paraguay, car l’identité du projet était moins bien connue localement) a redéfini sa stratégie multipartite. Dans le cadre de la composante de renforcement des zones protégées, le projet s’est orienté vers le soutien au processus d’attribution de titres au monument naturel de Cerro Chovoreca, première étape d’une stratégie plus large visant à soutenir les corridors biologiques. Cette nouvelle phase a réuni les principales parties prenantes au sein d’un groupe de travail multisectoriel qui, grâce à une coordination efficace entre la société civile, le gouvernement et le secteur privé, a permis de franchir une étape politique majeure : l’attribution d’un titre légal à la zone protégée.

Chaque acteur a joué un rôle précis. L’APAD, le WWF et Guyra Paraguay ont fourni des conseils juridiques et logistiques ; le MADES a dirigé le processus réglementaire et technique ; INDERT a mené l’enquête foncière judiciaire ; et le ministère de la Défense, la Commission nationale des frontières, le Secrétariat national du cadastre, la Direction de la géodésie, la Direction nationale des archives publiques et le notaire en chef ont facilité le transfert juridique et l’enregistrement formel. Cette collaboration a permis l’attribution officielle du titre de Monument naturel du Cerro Chovoreca en juin 2024, grâce au transfert de la propriété foncière d’INDERT au MADES. Cette étape importante a été annoncée publiquement lors d’un événement auquel a assisté le président du Paraguay.

La zone étant désormais titrée, un nouveau groupe de travail multipartite a été formé pour élaborer un plan de gestion, avec le soutien d’un facilitateur externe pour garantir la neutralité technique. Dans cette troisième phase, le WWF a délibérément joué un rôle moins important. L’embauche d’une société externe a permis de faciliter un processus participatif impartial et efficace. En outre, le soutien et le financement continus du CERES et d’autres initiatives du WWF ont permis la participation active des communautés Ayoreo.

La coordination lors de la phase d’attribution des titres de propriété s’est faite principalement par le biais de mécanismes informels – groupes WhatsApp, accords verbaux et réunions ciblées – qui ont permis de prendre des décisions opérationnelles souples. Pour le plan de gestion, la collaboration a été structurée principalement par des visites de terrain, des ateliers participatifs, des entretiens et des réunions entre les chercheurs, les autorités et les communautés. Dans les deux cas, des espaces de dialogue flexibles ont permis de parvenir à un accord, qui a ensuite été formalisé par des résolutions et des accords officiels.

Comme dans des processus similaires, l’intégration de nouveaux acteurs a d’abord suscité des hésitations, notamment en raison des délais serrés. Le dialogue soutenu avec la communauté Ayoreo a cependant produit le résultat inverse : la participation de la communauté Ayoreo, y compris pendant le travail sur le terrain, a renforcé la légitimité du processus et enrichi le contenu technique du plan en incorporant les connaissances traditionnelles, les sites sacrés, les utilisations historiques des terres et les valeurs culturelles et spirituelles du paysage.

Ce processus multipartite a transformé les relations institutionnelles. Les communautés ont cessé d’être perçues comme des obstacles pour devenir des alliés essentiels, et les acteurs publics ont reconnu la valeur d’une participation véritablement inclusive. Ce processus a jeté les bases d’un nouveau modèle de gouvernance territoriale fondé sur le respect mutuel, la complémentarité des systèmes de connaissances et le partage des responsabilités.

Ce processus a montré que l’intégration n’exige pas que tout le monde soit d’accord dès le départ – elle nécessite des mécanismes de dialogue, de résolution des conflits et de convergence vers des objectifs communs. La clé réside dans des règles claires, des tâches définies et un agenda commun.

Vision commune

Dès le départ, le CERES a proposé une vision large et flexible : conserver un Cerrado résilient grâce à un développement inclusif et durable – même si peu de gens au Paraguay connaissaient l’existence de cette écorégion. Ce cadre de haut niveau a permis à la vision de rester pertinente tout au long du projet, tant au Paraguay qu’au Brésil, sans nécessiter d’ajustements significatifs, malgré les changements contextuels et les défis de mise en œuvre.

Au Paraguay, ce caractère général a présenté à la fois des avantages et des défis. D’une part, elle a permis d’aligner diverses parties prenantes – communautés indigènes, groupes de producteurs, institutions publiques – autour de l’exposé général du projet. D’autre part, le manque de spécificité a initialement limité l’élaboration d’une feuille de route commune ou d’interventions prioritaires.

La vision commune n’a pas émergé en une seule phase ; elle a pris forme à travers des processus itératifs, tels que ceux qui ont conduit à l’attribution du titre de Cerro Chovoreca et à l’élaboration participative du plan de gestion. Dans ces espaces, les intérêts spécifiques des acteurs ont progressivement convergé vers une compréhension commune du paysage : la nécessité d’organiser, de protéger et de gérer en collaboration un territoire crucial pour la conservation, l’élevage, l’identité culturelle et la sécurité juridique.

Institutionnalisation

L’un des effets les plus durables du CERES a été d’aider à institutionnaliser des processus qui étaient auparavant dispersés ou informels. Le plan de gestion a été approuvé par une résolution ministérielle du MADES, devenant ainsi un outil officiel de gestion de la zone protégée. Élaboré avec la participation de plusieurs secteurs et validé par les représentants d’Ayoreo, il est devenu un exemple de bonne pratique pour d’autres paysages et zones protégées.

Les participants ont constaté que les canaux informels – groupes WhatsApp, accords verbaux et réunions occasionnelles – étaient des moyens efficaces pour affiner le plan. Une fois le consensus atteint, les décisions ont été formalisées par des résolutions officielles, des accords et des procédures internes. Le projet a permis d’institutionnaliser plusieurs de ces pratiques, qui sont désormais reproduites par des institutions publiques ailleurs dans le pays.

La stratégie du WWF consistant à s’engager dans des processus préexistants d’attribution de titres et de planification a montré que les projets n’ont pas besoin de créer des structures parallèles mais peuvent renforcer celles qui existent déjà en les légitimant et en améliorant leurs capacités techniques et sociales. L’institutionnalisation n’était pas un objectif en soi, mais un moyen de pérenniser les réalisations au-delà du cycle de financement du projet.

Apprentissage itératif et adaptatif

L’approche GIP n’a pas été appliquée dès le début du projet CERES ; il s’agissait d’une pratique progressivement comprise, négociée et adaptée. L’équipe technique, les partenaires de mise en œuvre et les acteurs locaux ont essentiellement appris ensemble ce que signifiait la GIP dans un paysage éloigné et complexe comme le Chaco Cerrado.

L’une des leçons les plus importantes a été tirée lorsque l’équipe a réalisé que sa proposition initiale – établir des corridors biologiques fonctionnels entre les unités de conservation – était techniquement valable mais opérationnellement impossible compte tenu des divergences entre les parties prenantes à l’époque. Lorsque l’espace de dialogue du POUT a été bloqué, le WWF et ses partenaires ont choisi de ne pas forcer la mise en œuvre. Ils ont plutôt choisi de souligner l’importance de la désignation du corridor. Par le biais de cartes, de récits et d’espaces de dialogue, l’idée de connectivité écologique a été socialement établie sans imposer de restrictions formelles. Il ne s’agit pas seulement d’un changement tactique, mais d’une leçon plus profonde sur la priorité à donner à la légitimité plutôt qu’à l’imposition technique.

Un autre enseignement important concerne les efforts déployés pour soutenir le retour physique de la communauté Ayoreo sur ses terres ancestrales grâce à l’installation d’un puits d’eau. Bien que l’infrastructure ait été fournie, les conditions territoriales (climat, accès, services) n’ont pas permis une installation permanente. Loin de considérer cela comme un échec, l’équipe a compris que la reconnexion symbolique, les visites périodiques et le suivi de la communauté étaient des moyens légitimes de rétablir les liens avec la terre – en ajustant les attentes sans abandonner l’objectif de renforcer les relations entre les Ayoreo et le paysage.

Enfin, l’expérience de la facilitation directe d’espaces multipartites – comme la plateforme POUT – a mis en évidence la manière dont le leadership technique peut entrer en conflit avec le besoin de neutralité dans des processus sensibles. Ayant été confronté à de telles tensions avant le CERES, le WWF a approfondi sa compréhension de la valeur d’une facilitation neutre. Ainsi, le WWF/CERES a décidé de ne pas diriger directement ces espaces et d’engager des facilitateurs externes, améliorant ainsi la perception de l’impartialité et réduisant les tensions entre les parties prenantes.

Tout cela s’est déroulé dans le cadre du projet de l’UE, dont les objectifs, le calendrier et les composantes étaient prédéfinis. Pourtant, l’équipe a fait preuve de flexibilité stratégique – en adaptant les plans, en recadrant les objectifs et en reconfigurant les alliances – sans perdre de vue les principes fondamentaux. En résumé, le CERES ne s’est pas contenté d’appliquer l’approche GIP, il a appris par la pratique. Le processus d’apprentissage adaptatif a été continu et transversal, ce qui a permis au projet de garder le cap même lorsque la voie initiale a dû être redessinée en raison des réalités territoriales.

Conclusions

L’expérience du projet CERES dans le Chaco Cerrado du Paraguay démontre que la gestion intégrée des paysages peut être efficace même dans des contextes marqués par l’éloignement, une faible présence institutionnelle et des relations de pouvoir profondément inégales. Plutôt que d’appliquer un modèle fixe, le projet a montré la valeur de l’adaptation des principes de la GIP aux réalités locales – en donnant la priorité à la légitimité, à la flexibilité et à la confiance plutôt qu’à des structures rigides ou à des solutions prédéfinies.

Dans un paysage où la gouvernance a longtemps fonctionné à distance, le CERES a contribué à établir les bases d’une action collective en renforçant la coordination informelle, en permettant le dialogue entre des partenaires improbables et en ancrant progressivement ces processus dans des institutions formelles. Des réalisations telles que l’attribution de titres légaux au monument naturel du Cerro Chovoreca illustrent comment des étapes progressives et bien facilitées peuvent débloquer un changement institutionnel durable, même dans des vides de gouvernance.

Les leçons du projet sur l’apprentissage adaptatif sont tout aussi importantes. En reconnaissant que les plans initiaux étaient irréalisables, en acceptant des progrès symboliques ou partiels et en valorisant la neutralité de la facilitation dans des espaces contestés, le CERES a renforcé le fait que la GIP n’est pas une question de résultats parfaits, mais de processus durables qui permettent à la collaboration d’évoluer. En ce sens, le cas met en lumière la GIP en tant que pratique de patience, de pragmatisme et d’engagement à long terme dans des paysages frontaliers complexes.

1. Gestion intégrée et durable du paysage du Cerrado au Brésil et au Paraguay ↩︎
2. Instituto Nacional de Desarrollo Rural y de la Tierra (Institut national du développement rural et de la terre) ↩︎
3. Instituto Paraguayo del Indígena ↩︎
4. Asociación de Productores de Agua Dulce (Association des producteurs d’eau fraîche) ↩︎
5. Plan de développement urbain et territorial ↩︎