Notre synthèse globale : qu’est-ce qui fait réellement le succès de la GIP ?

Au cours des derniers mois, j’ai travaillé sur un article qui tente de répondre à une question que je considère comme tout à fait fondamentale : qu’est-ce qui détermine en fin de compte la réussite d’une initiative de gestion intégrée du paysage (GIP)?

Au-delà de la théorie

On a beaucoup écrit sur la GIP en général et sur la manière dont elle devrait être mise en œuvre. Il existe également de nombreuses études de cas individuelles qui examinent les résultats obtenus par certaines initiatives paysagères et vérifient si celles-ci respectaient les principes normatifs de la GIP. Ce que notre équipe souhaitait faire avec nos recherches, c’était d’orienter la réflexion dans une direction différente : nous voulions examiner comment la GIP est réellement mise en œuvre dans la pratique. Pourquoi observe-t-on des performances inégales d’un projet à l’autre ? Quels aspects de la GIP sont bien mis en œuvre, et quels aspects posent des difficultés aux différents projets ?

L’un des éléments qui a rendu cette recherche possible a été le processus d’apprentissage mis en place dans le cadre de « Landscapes For Our Future ». Sur 15 sites, les équipes de la Composante centrale ont collaboré avec des professionnels à travers une série de missions d’apprentissage, passant plusieurs jours ensemble à réfléchir aux expériences tirées des projets et à évaluer les performances à l’aune d’un ensemble commun d’indicateurs liés aux différentes dimensions de la GIP.

Ce qui m’a particulièrement plu dans ce processus, c’est qu’il ne s’agissait pas d’une évaluation externe. Les enseignements tirés provenaient d’une réflexion structurée menée avec les personnes qui connaissent le mieux ces paysages : les praticiens eux-mêmes. En collaboration avec ma collègue Valentina Robiglio, qui a codirigé l’analyse des données dans le cadre de cette étude, nous avons ensuite pu explorer les tendances qui se dégagent de l’ensemble des données et nous demander ce qu’elles pouvaient nous apprendre sur les raisons pour lesquelles certaines initiatives paysagères obtiennent des résultats différents des autres.

Le défi de la gouvernance

L’une de nos premières constatations a été que la plupart des projets obtiennent des résultats plutôt satisfaisants sur ce que j’appellerais les dimensions de la GIP davantage axées sur les activités. Cela inclut notamment la définition d’une vision commune ou la mise en place de structures de gestion des connaissances et d’apprentissage collaboratif. Ces éléments sont importants et constituent souvent de réelles avancées. Mais ils ne reviennent pas à transformer les institutions qui prennent et financent les décisions. La conclusion la plus intéressante a été de déterminer ce qui distingue les projets les plus performants de ceux qui affichent des résultats médiocres. Dans l’ensemble des cas que nous avons étudiés, deux dimensions se sont systématiquement démarquées : l’institutionnalisation et l’intégration intersectorielle.

Quand on parle d’institutionnalisation, qu’entend-on exactement par là ? Nous entendons par là que les dispositifs de la GIP soient officiellement reconnus, dotés de ressources et mis en œuvre par les institutions locales. Si un projet est lancé pour une durée de trois à cinq ans avant de disparaître du paysage, que se passe-t-il ensuite ? Si vous n’institutionnalisez pas l’approche de la GIP au sein des collectivités locales et des cycles budgétaires, il y a de fortes chances qu’elle ne survive pas.

L’intégration intersectorielle pose un défi similaire. Nous attendons des différentes parties prenantes qu’elles mettent en place des mécanismes permettant une planification et une prise de décision collaboratives plus efficaces. Dans la pratique, c’est là que les projets rencontrent de réelles difficultés. Il ressort très clairement de la recherche que les conditions politiques et institutionnelles jouent un rôle considérable. Il existe, d’une certaine manière, un effet de plafond. Lorsque les contextes se caractérisent par des structures d’autorité mal alignées, une coordination défaillante, des mandats fragmentés ou des incitations politiques insuffisantes à la collaboration, il devient très difficile pour les projets de la GIP d’apporter des changements structurels durables. C’est également là que le pouvoir entre en jeu, en tant que question pratique de savoir qui contrôle les mandats, les budgets, l’information et l’accès aux décideurs. Si ces relations ne changent pas, la participation peut rester visible mais sans conséquence.

Cela ne signifie pas pour autant qu’une approche de la GIP n’ait pas sa valeur. Bien au contraire : la GIP recèle un grand potentiel, comme on peut le constater dans certains paysages où elle a permis d’apporter des changements significatifs et durables. Mais cela suggère également que de nombreuses initiatives de gestion des paysages sont censées résoudre des problèmes de nature fondamentalement politique et institutionnelle, alors qu’elles s’inscrivent dans le cadre de projets à relativement court terme ayant une influence limitée sur les systèmes de gouvernance qui, en fin de compte, déterminent les résultats à long terme. Les recherches suggèrent qu’un projet fondé sur la GIP n’est pas une panacée pour les problèmes d’intégration persistants.

Respecter l’ordre

Il faut être réaliste : lorsqu’on parle de cycles de projet classiques, il est impossible de mettre en place les structures politiques et institutionnelles nécessaires à une gouvernance efficace du paysage en quelques années. Cela nécessite un investissement à très long terme et soutenu dans les capacités et la volonté des institutions locales. Et c’est là un tout autre type de projet.

Laissez-moi vous expliquer.

Un grand projet d’infrastructure ou un investissement commercial de grande envergure modifie inévitablement la structure des incitations locales – ce qui peut entraîner une augmentation de la demande foncière, un afflux de population, une amélioration de la mobilité et une transformation des structures locales de recherche de rentes. Cela peut véritablement bouleverser le contexte politique et institutionnel existant. Mettre en place la GIP dans une situation aussi instable peut s’avérer extrêmement difficile et n’aura probablement que peu d’effets. Au lieu d’investir dans un lieu d’une manière qui sape ou bouleverse complètement l’ensemble du système de gouvernance, il convient de mettre d’abord en place les structures participatives, les mécanismes de gouvernance participative et la coordination intersectorielle, afin de pouvoir absorber efficacement ces investissements sans compromettre l’ensemble du système de gouvernance.

Dans de nombreux cas, il est nécessaire de mettre en place des structures de gouvernance participative, des mécanismes de coordination et une appropriation locale avant que des investissements majeurs ne soient réalisés dans un territoire. Sinon, ces investissements risquent de renforcer la fragmentation et la concurrence qu’ils étaient censés résoudre. La GIP devrait donc guider la conception des investissements dès le départ, plutôt que d’être mise en place a posteriori pour en gérer les conséquences.

Cette étude a également mis en évidence un élément encourageant : lorsque les conditions politiques et institutionnelles sont favorables, les projets de la GIP peuvent aboutir par différentes voies. Certains s’appuient sur les capacités opérationnelles : un dispositif de mise en œuvre solide, un savoir-faire technique de qualité et une vision claire de l’enchaînement des étapes. D’autres s’appuient davantage sur les capacités relationnelles : la capacité à instaurer la confiance, à tirer parti des connaissances locales et à s’impliquer dans une gestion adaptative et un apprentissage continu. Aucune de ces deux approches n’est nécessairement meilleure que l’autre, mais toutes deux ne semblent fonctionner que lorsque le contexte politique et institutionnel général leur laisse la place nécessaire pour être efficaces.

Ce qui m’a le plus surpris, ce n’est pas que la gouvernance soit importante. La plupart des professionnels le savent déjà. Ce qui m’a surpris, c’est de constater à quel point l’institutionnalisation est systématiquement apparue comme le maillon faible dans un ensemble de paysages aussi diversifiés. Pour moi, l’une des conclusions les plus importantes est que la GIP ne doit pas être considérée simplement comme un projet. Il s’agit plutôt d’une manière différente de gouverner les paysages. La question n’est pas seulement de savoir si nous mettons en œuvre la GIP, mais si nous créons les conditions qui lui permettront de perdurer bien après la fin des projets. Peut-être que la véritable question n’est pas de savoir comment concevoir de meilleurs projets paysagers, mais si nous sommes prêts à investir dans les systèmes de gouvernance qui permettront aux approches paysagères de survivre une fois les projets terminés.

L’article est toujours en cours d’évaluation, et j’ai hâte de vous faire part prochainement de l’ensemble des résultats.

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