George Schoneveld
En los últimos meses, he estado trabajando en un artículo que trata de responder a lo que considero una pregunta bastante fundamental: ¿qué es lo que, en última instancia, determina el éxito de una iniciativa de la GIP?
Más allá de la teoría
Se ha escrito mucho sobre la GIP en general y sobre cómo debería llevarse a cabo. También existen numerosos estudios de casos concretos que analizan los resultados de iniciativas paisajísticas específicas y si estas se ajustaban a los principios normativos de la GIP. Lo que nuestro equipo quería hacer con nuestra investigación era darle un giro diferente: queríamos analizar cómo se está aplicando realmente la GIP en la práctica. ¿Por qué observamos resultados desiguales entre los proyectos? ¿Qué aspectos de la GIP se implementan correctamente y con qué aspectos tienen dificultades los distintos proyectos?
Uno de los factores que hizo posible esta investigación fue el proceso de aprendizaje desarrollado a través de «Landscapes For Our Future». En quince paisajes, los equipos del Componente Central colaboraron con los profesionales a través de una serie de misiones de aprendizaje, durante las cuales pasaron varios días juntos reflexionando sobre las experiencias de los proyectos y evaluando los resultados en función de un conjunto común de indicadores vinculados a las diferentes dimensiones de la GIP.
Lo que más me gustó de este proceso es que no se trataba de una evaluación externa. Las conclusiones surgieron de una reflexión estructurada con las personas que mejor conocen estos paisajes: los propios profesionales. En colaboración con mi colega Valentina Robiglio, que codirigió el análisis de datos del estudio, pudimos explorar los patrones que se desprendían del conjunto completo de datos y preguntarnos qué podían indicarnos sobre por qué algunas iniciativas paisajísticas obtienen resultados diferentes a otras.
El reto de la gobernanza
Una de las primeras cosas que observamos fue que la mayoría de los proyectos obtienen resultados bastante satisfactorios en lo que yo denominaría las dimensiones de la GIP más orientadas a las actividades. Esto incluye aspectos como el establecimiento de una visión común o la creación de estructuras de gestión del conocimiento y de aprendizaje conjunto. Estos aspectos son importantes y, a menudo, constituyen logros reales. Sin embargo, no equivalen a transformar las instituciones que toman y financian las decisiones. El hallazgo más interesante fue lo que distingue a los proyectos más sólidos de aquellos con un rendimiento inferior. En todos los casos que estudiamos, dos dimensiones destacaron de manera sistemática: la institucionalización y la integración intersectorial.
Si hablamos de institucionalización, ¿qué entendemos en última instancia por ello? Nos referimos a que las instituciones locales reconozcan formalmente los acuerdos de la GIP, les asignen recursos y los pongan en práctica. Si un proyecto se pone en marcha durante tres o cinco años y luego desaparece del panorama, ¿qué ocurre después? Si no se institucionaliza el enfoque de la GIP dentro de los gobiernos locales y los ciclos presupuestarios, es probable que no sobreviva.
La integración intersectorial plantea un reto similar. Lo que esperamos es que las distintas partes interesadas establezcan mecanismos para una planificación y una toma de decisiones colaborativas más eficaces. En la práctica, es aquí donde los proyectos encuentran mayores dificultades. De la investigación se desprende claramente que las condiciones políticas e institucionales revisten una enorme importancia. Existe, en cierto modo, un efecto techo. Cuando los entornos se caracterizan por estructuras de autoridad mal alineadas, una coordinación débil, mandatos fragmentados o escasos incentivos políticos para la colaboración, resulta muy difícil que los proyectos de la GIP logren un cambio estructural duradero. Es también aquí donde el poder cobra importancia como cuestión práctica de quién controla los mandatos, los presupuestos, la información y el acceso a los responsables de la toma de decisiones. Si esas relaciones no cambian, la participación puede seguir siendo visible, pero sin consecuencias.
Esto no significa que la GIP carezca de valor. Más bien al contrario: la GIP tiene un gran potencial, y así lo observamos en algunos paisajes en los que ha logrado generar cambios significativos y duraderos. Pero también sugiere que se espera que muchas iniciativas de gestión del paisaje resuelvan problemas que son de naturaleza fundamentalmente política e institucional, a pesar de que operan a través de proyectos de relativamente corto plazo con una influencia limitada sobre los sistemas de gobernanza que, en última instancia, determinan los resultados a largo plazo. La investigación sugiere que un proyecto basado en la GIP no es la panacea para los problemas de integración persistentes.
Seguir el orden correcto
Debemos ser realistas: si hablamos de ciclos de proyecto habituales, no es posible crear las estructuras políticas e institucionales necesarias para una gestión eficaz del paisaje en tan solo unos años. Eso requiere una inversión realmente prolongada y sostenida en la capacidad y la voluntad de las instituciones locales. Y ese es un tipo de proyecto diferente.
Permítame explicárselo.
Un gran proyecto de infraestructura o una importante inversión comercial altera invariablemente la estructura de incentivos local, lo que puede generar una mayor demanda de suelo, provocar quizá una afluencia de población, mejorar la movilidad y modificar las estructuras locales de búsqueda de rentas. Esto puede alterar profundamente el contexto político-institucional existente. Introducir la GIP en una situación tan inestable puede resultar muy, muy complicado y es probable que no se logren grandes resultados. En lugar de invertir en un lugar de una forma que socave o altere por completo todo el sistema de gobernanza, es preferible construir primero las estructuras participativas, los mecanismos de gobernanza participativa y la coordinación intersectorial, para poder absorber esas inversiones de manera eficaz sin socavar el sistema de gobernanza en su conjunto.
En muchos casos, es necesario establecer estructuras de gobernanza participativa, mecanismos de coordinación y un sentido de apropiación local antes de que se realicen inversiones importantes en un territorio. De lo contrario, esas inversiones corren el riesgo de reforzar la fragmentación y la competencia que se pretendía abordar. Por lo tanto, la GIP debería orientar el diseño de las inversiones desde el principio, en lugar de introducirse a posteriori para gestionar sus consecuencias.
La investigación también puso de manifiesto un aspecto alentador: cuando las condiciones políticas e institucionales son favorables, los proyectos de la GIP pueden tener éxito por diferentes vías. Algunos se basan en la capacidad operativa: un sólido mecanismo de ejecución, buenos conocimientos técnicos y claridad sobre cómo deben secuenciarse las acciones. Otros se basan más en la capacidad relacional: la habilidad para generar confianza, aprovechar los conocimientos locales y participar en la gestión adaptativa y el aprendizaje. Ninguno de los dos enfoques es necesariamente mejor que el otro, pero ambos parecen funcionar únicamente cuando el contexto político e institucional más amplio les deja margen para que sean relevantes.
Lo que más me sorprendió no fue que la gobernanza sea importante. La mayoría de los profesionales ya lo saben. Lo que me sorprendió fue la constancia con la que la institucionalización se reveló como la dimensión más débil en un conjunto tan diverso de paisajes. Para mí, una de las conclusiones más importantes es que la GIP no debe considerarse simplemente como un proyecto. Se trata, más bien, de una forma diferente de gobernar los paisajes. La cuestión no es solo si estamos aplicando la GIP, sino si estamos creando las condiciones que permitan que perdure mucho tiempo después de que los proyectos hayan finalizado. Quizás la verdadera pregunta no sea cómo diseñamos mejores proyectos paisajísticos, sino si estamos dispuestos a invertir en los sistemas de gobernanza que permitan que los enfoques paisajísticos sobrevivan una vez que los proyectos hayan finalizado.
El artículo aún se encuentra en fase de revisión, y espero poder compartir pronto los resultados completos.
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Más allá de las cifras: comprender cómo cambian los paisajes ¿Qué factores determinan el éxito de la GIP? Si bien el análisis cuantitativo puede ayudar a identificar patrones, Kim Geheb sostiene que muchos de los factores más importantes —la confianza, las relaciones , el liderazgo local y la capacidad de «interpretar» un paisaje— suelen ser más difíciles de medir, pero no por ello menos importantes.
