Dominique le Roux
Par Natalia Cisneros, Peter Cronkleton et Dominique le Roux (CIFOR-ICRAF ; Patricia Roche, Valentina Bedoya, Andrea Garay, Karim Musálem et Aida Luz Aquino (WWF Paraguay)
Le CERES1 dans le Chaco Cerrado, au nord du Paraguay, montre que la GIP peut fonctionner même dans des conditions extrêmes, si les acteurs sont prêts à s’adapter, à utiliser la coordination informelle de manière créative et à donner la priorité à la légitimité plutôt qu’à des plans rigides.
Il ne s’agit pas simplement de conserver un écosystème rare et menacé. Il s’agit de construire une gouvernance dans le vide : établir la première présence permanente de l’État sur un territoire auparavant géré à distance, aider les communautés indigènes Ayoreo à renouer avec leurs terres ancestrales et trouver des moyens pour que les éleveurs, la société civile et le gouvernement collaborent en dépit d’intérêts profondément divergents.
Pour les bailleurs de fonds, il montre comment l’investissement dans la facilitation, l’institutionnalisation et la participation communautaire peut produire des gains durables – tels que le titre légal du monument naturel de Cerro Chovoreca – qui auraient autrement été hors de portée.
Pour les praticiens, les enseignements sont tout aussi pointus. Le projet montre la valeur d’une facilitation neutre dans des espaces contestés, l’importance des mécanismes informels (des groupes WhatsApp aux réunions ad hoc) pour faire avancer les décisions, et la nécessité d’accepter des progrès symboliques – tels que des visites périodiques sur les terres ancestrales – lorsque des solutions permanentes ne sont pas encore possibles. Surtout, elle met en évidence le fait que la GIP est moins une affaire de plans parfaits que d’apprentissage adaptatif, d’instauration de la confiance et d’ancrage des petits pas dans un changement institutionnel durable.
A propos du paysage
Le Chaco Cerrado est la dernière frontière verte du Paraguay. Malgré son immense valeur écologique, c’est l’un des écosystèmes les plus menacés et les moins connus du pays. Il représente l’une des seules portions du biome Cerrado au Paraguay et se situe à la convergence d’écorégions distinctes – le Chaco sec, le Pantanal et le Cerrado lui-même – formant une mosaïque unique de biodiversité et de richesse culturelle. Cette région fait partie du territoire ancestral du peuple Ayoreo, qui comprend à la fois des communautés contactées et d’autres volontairement isolées, dont les pratiques traditionnelles et les visions du monde sont profondément liées au paysage.
Les conditions à l’intérieur et autour du monument naturel Cerro Chovoreca (CCNM), situé dans le district de Bahía Negra, sont extrêmes. La zone d’intervention se trouve dans l’une des régions les plus reculées du Paraguay, avec peu d’établissements humains, de connexions, d’infrastructures ou de présence publique de l’État.
Ces contraintes territoriales entravent considérablement les efforts de conservation et le développement durable : il est difficile d’y accéder, même pour les gardes forestiers, il souffre de pénuries d’eau et il est très vulnérable aux incendies de forêt. Bien que Bahía Negra contienne le plus grand nombre de zones protégées au Paraguay et fasse partie de la réserve de biosphère du Chaco, son isolement a limité l’action de l’État et rendu la gouvernance difficile. En outre, le manque d’eau de surface a empêché la communauté Ayoreo Chovoreca d’habiter et de maintenir une présence permanente sur son territoire, malgré son désir de le faire.
Par ailleurs, le secteur de l’élevage de la région est très développé.
En réponse à ces conditions, le projet CERES a été lancé en 2020 – une initiative internationale dirigée par le WWF Pays-Bas et mise en œuvre au Brésil (par le WWF Brésil et l’Institut pour la société, la population et la nature) et au Paraguay (par le WWF Paraguay) avec un financement de l’Union européenne. Bien que le projet ait été mis en œuvre dans les deux pays, cette étude de cas se concentre sur les activités au Paraguay. Jusqu’à sa clôture en 2024, le CERES a promu un modèle de développement inclusif et durable visant à autonomiser les communautés locales, à renforcer les capacités institutionnelles, à influencer les politiques publiques et à sensibiliser à la valeur du Cerrado par le biais de stratégies participatives et de campagnes de communication.
L’une des zones d’intervention du CERES comprenait le CCNM, la région environnante d’Agua Dulce et la communauté indigène Chovoreca Garaigosode Ayoreo. La topographie est essentiellement plate, avec de légers changements d’altitude près de la frontière avec le Brésil. Le paysage se caractérise par une faible densité de population et une grande valeur stratégique pour la connectivité écologique avec d’autres zones, telles que le parc national Defensores del Chaco – la plus grande zone naturelle protégée du Paraguay.
Dimensions de la GIP dans le paysage du monument naturel du Cerro Chovoreca
L’approche GIP permet d’analyser la manière dont les différentes dimensions émergent et influencent le succès des interventions territoriales complexes. La GIP est une approche qui favorise la coordination entre divers acteurs, secteurs et niveaux de gouvernance, structurée autour de six dimensions clés :
- l’identification et l’engagement des parties prenantes ;
- la promotion des processus multipartites ;
- le développement d’une vision commune du paysage ;
- l’institutionnalisation des mécanismes de gouvernance ;
- la gestion adaptative et itérative ; et
- l’élaboration de solutions techniques et politiques adaptées au contexte.
Cette étude de cas examine chacune de ces dimensions, bien que la sixième – adapter les solutions aux besoins locaux – ne soit pas abordée séparément, car elle est intégrée dans la description des actions et des stratégies du projet. Les sections suivantes illustrent comment, dans le cadre du projet CERES au Paraguay, ces dimensions ont été présentes dans différents aspects du travail, ce qui a permis de tirer des leçons essentielles pour la durabilité et la gouvernance du Cerrado.
Identification des parties prenantes
Le paysage du Cerrado, dans le nord du Chaco paraguayen, rassemble diverses parties prenantes dont les niveaux d’implication, les intérêts et la capacité d’action varient.
Avant CERES, de nombreuses parties prenantes n’avaient pas de présence physique durable dans la région en raison de son éloignement, de son inaccessibilité et du manque d’infrastructures de base, ce qui a entravé la gouvernance et la coordination interinstitutionnelle.
Le ministère de l’environnement et du développement durable (MADES), responsable de la gestion des zones protégées, n’avait pas de présence permanente dans la région. À la demande du MADES, le CERES a mis en place un poste de contrôle mobile pour les gardes forestiers – c’était la première fois que l’État maintenait une présence opérationnelle continue dans la région. Le MADES souhaitait également faire avancer le processus d’attribution de titres légaux au monument naturel du Cerro Chovoreca afin de consolider et d’officialiser la zone protégée.
Le ministère de la défense nationale a maintenu une présence par l’intermédiaire des bases militaires situées à proximité. L’Institut national pour le développement rural et foncier (INDERT2) détient la propriété légale du CCNM, qui devait être transférée au MADES pour être officiellement reconnue comme zone protégée.
L’Institut indigène du Paraguay (INDI3), chargé d’assurer la représentation légitime des communautés indigènes, a joué un rôle clé dans la validation de leur participation dans ce contexte très sensible, puisque des communautés en isolement volontaire habitent également la zone.
L’élevage extensif de bétail est l’un des secteurs les plus influents du paysage de Chovoreca. L’association des éleveurs d’Agua Dulce (APAD4), qui regroupe les éleveurs locaux, est une partie prenante essentielle et l’une des rares à avoir une présence permanente. Ses membres contrôlent une part importante de l’économie locale, avec de grandes propriétés foncières et des capacités logistiques qui leur permettent d’influencer à la fois les dynamiques productives et les décisions territoriales.
Il existe également des peuples indigènes qui ont des droits et des intérêts dans le paysage. La communauté Ayoreo Chovoreca est propriétaire d’une parcelle de 20 000 hectares utilisée historiquement pour ses moyens de subsistance nomades. Bien qu’elle détienne un titre de propriété, la pression territoriale croissante a conduit la communauté à rechercher une présence plus constante sur ses terres afin de les protéger et de faire respecter ses droits. Les conditions climatiques, les lacunes en matière d’infrastructures et le manque de services de base les ont toutefois empêchés de retourner sur leurs terres ancestrales et de les sauvegarder.
Outre le WWF Paraguay, plusieurs groupes de la société civile travaillent également dans le paysage, notamment différentes ONG telles que Guyra Paraguay, Iniciativa Amotocodie et Alter Vida.
Processus plurilatéraux
Le processus de mise en œuvre de CERES dans le paysage de Chovoreca a été une histoire d’adaptation stratégique, marquée par l’apprentissage, la réévaluation et la reconnexion.
Dans un premier temps, le WWF Paraguay a participé à un processus multipartite de planification de l’utilisation des terres (POUT5) pour le district de Bahía Negra, qui était actif depuis plusieurs années. Bien que cet espace ait offert un point d’entrée pour le dialogue sur le paysage, les intérêts divergents des participants et la perception du WWF Paraguay comme un facilitateur non neutre (en raison de son orientation vers la conservation) ont finalement bloqué les progrès. Le POUT n’a jamais reçu l’approbation de la municipalité.
Tirant les leçons de cette expérience, l’équipe du CERES (qui travaillait sous le nom de WWF Paraguay, car l’identité du projet était moins bien connue localement) a redéfini sa stratégie multipartite. Dans le cadre de la composante de renforcement des zones protégées, le projet s’est orienté vers le soutien au processus d’attribution de titres au monument naturel de Cerro Chovoreca, première étape d’une stratégie plus large visant à soutenir les corridors biologiques. Cette nouvelle phase a réuni les principales parties prenantes au sein d’un groupe de travail multisectoriel qui, grâce à une coordination efficace entre la société civile, le gouvernement et le secteur privé, a permis de franchir une étape politique majeure : l’attribution d’un titre légal à la zone protégée.
Chaque acteur a joué un rôle précis. L’APAD, le WWF et Guyra Paraguay ont fourni des conseils juridiques et logistiques ; le MADES a dirigé le processus réglementaire et technique ; INDERT a mené l’enquête foncière judiciaire ; et le ministère de la Défense, la Commission nationale des frontières, le Secrétariat national du cadastre, la Direction de la géodésie, la Direction nationale des archives publiques et le notaire en chef ont facilité le transfert juridique et l’enregistrement formel. Cette collaboration a permis l’attribution officielle du titre de Monument naturel du Cerro Chovoreca en juin 2024, grâce au transfert de la propriété foncière d’INDERT au MADES. Cette étape importante a été annoncée publiquement lors d’un événement auquel a assisté le président du Paraguay.
La zone étant désormais titrée, un nouveau groupe de travail multipartite a été formé pour élaborer un plan de gestion, avec le soutien d’un facilitateur externe pour garantir la neutralité technique. Dans cette troisième phase, le WWF a délibérément joué un rôle moins important. L’embauche d’une société externe a permis de faciliter un processus participatif impartial et efficace. En outre, le soutien et le financement continus du CERES et d’autres initiatives du WWF ont permis la participation active des communautés Ayoreo.
La coordination lors de la phase d’attribution des titres de propriété s’est faite principalement par le biais de mécanismes informels – groupes WhatsApp, accords verbaux et réunions ciblées – qui ont permis de prendre des décisions opérationnelles souples. Pour le plan de gestion, la collaboration a été structurée principalement par des visites de terrain, des ateliers participatifs, des entretiens et des réunions entre les chercheurs, les autorités et les communautés. Dans les deux cas, des espaces de dialogue flexibles ont permis de parvenir à un accord, qui a ensuite été formalisé par des résolutions et des accords officiels.
Comme dans des processus similaires, l’intégration de nouveaux acteurs a d’abord suscité des hésitations, notamment en raison des délais serrés. Le dialogue soutenu avec la communauté Ayoreo a cependant produit le résultat inverse : la participation de la communauté Ayoreo, y compris pendant le travail sur le terrain, a renforcé la légitimité du processus et enrichi le contenu technique du plan en incorporant les connaissances traditionnelles, les sites sacrés, les utilisations historiques des terres et les valeurs culturelles et spirituelles du paysage.
Ce processus multipartite a transformé les relations institutionnelles. Les communautés ont cessé d’être perçues comme des obstacles pour devenir des alliés essentiels, et les acteurs publics ont reconnu la valeur d’une participation véritablement inclusive. Ce processus a jeté les bases d’un nouveau modèle de gouvernance territoriale fondé sur le respect mutuel, la complémentarité des systèmes de connaissances et le partage des responsabilités.
Ce processus a montré que l’intégration n’exige pas que tout le monde soit d’accord dès le départ – elle nécessite des mécanismes de dialogue, de résolution des conflits et de convergence vers des objectifs communs. La clé réside dans des règles claires, des tâches définies et un agenda commun.
Vision commune
Dès le départ, le CERES a proposé une vision large et flexible : conserver un Cerrado résilient grâce à un développement inclusif et durable – même si peu de gens au Paraguay connaissaient l’existence de cette écorégion. Ce cadre de haut niveau a permis à la vision de rester pertinente tout au long du projet, tant au Paraguay qu’au Brésil, sans nécessiter d’ajustements significatifs, malgré les changements contextuels et les défis de mise en œuvre.
Au Paraguay, ce caractère général a présenté à la fois des avantages et des défis. D’une part, elle a permis d’aligner diverses parties prenantes – communautés indigènes, groupes de producteurs, institutions publiques – autour de l’exposé général du projet. D’autre part, le manque de spécificité a initialement limité l’élaboration d’une feuille de route commune ou d’interventions prioritaires.
La vision commune n’a pas émergé en une seule phase ; elle a pris forme à travers des processus itératifs, tels que ceux qui ont conduit à l’attribution du titre de Cerro Chovoreca et à l’élaboration participative du plan de gestion. Dans ces espaces, les intérêts spécifiques des acteurs ont progressivement convergé vers une compréhension commune du paysage : la nécessité d’organiser, de protéger et de gérer en collaboration un territoire crucial pour la conservation, l’élevage, l’identité culturelle et la sécurité juridique.
Institutionnalisation
L’un des effets les plus durables du CERES a été d’aider à institutionnaliser des processus qui étaient auparavant dispersés ou informels. Le plan de gestion a été approuvé par une résolution ministérielle du MADES, devenant ainsi un outil officiel de gestion de la zone protégée. Élaboré avec la participation de plusieurs secteurs et validé par les représentants d’Ayoreo, il est devenu un exemple de bonne pratique pour d’autres paysages et zones protégées.
Les participants ont constaté que les canaux informels – groupes WhatsApp, accords verbaux et réunions occasionnelles – étaient des moyens efficaces pour affiner le plan. Une fois le consensus atteint, les décisions ont été formalisées par des résolutions officielles, des accords et des procédures internes. Le projet a permis d’institutionnaliser plusieurs de ces pratiques, qui sont désormais reproduites par des institutions publiques ailleurs dans le pays.
La stratégie du WWF consistant à s’engager dans des processus préexistants d’attribution de titres et de planification a montré que les projets n’ont pas besoin de créer des structures parallèles mais peuvent renforcer celles qui existent déjà en les légitimant et en améliorant leurs capacités techniques et sociales. L’institutionnalisation n’était pas un objectif en soi, mais un moyen de pérenniser les réalisations au-delà du cycle de financement du projet.
Apprentissage itératif et adaptatif
L’approche GIP n’a pas été appliquée dès le début du projet CERES ; il s’agissait d’une pratique progressivement comprise, négociée et adaptée. L’équipe technique, les partenaires de mise en œuvre et les acteurs locaux ont essentiellement appris ensemble ce que signifiait la GIP dans un paysage éloigné et complexe comme le Chaco Cerrado.
L’une des leçons les plus importantes a été tirée lorsque l’équipe a réalisé que sa proposition initiale – établir des corridors biologiques fonctionnels entre les unités de conservation – était techniquement valable mais opérationnellement impossible compte tenu des divergences entre les parties prenantes à l’époque. Lorsque l’espace de dialogue du POUT a été bloqué, le WWF et ses partenaires ont choisi de ne pas forcer la mise en œuvre. Ils ont plutôt choisi de souligner l’importance de la désignation du corridor. Par le biais de cartes, de récits et d’espaces de dialogue, l’idée de connectivité écologique a été socialement établie sans imposer de restrictions formelles. Il ne s’agit pas seulement d’un changement tactique, mais d’une leçon plus profonde sur la priorité à donner à la légitimité plutôt qu’à l’imposition technique.
Un autre enseignement important concerne les efforts déployés pour soutenir le retour physique de la communauté Ayoreo sur ses terres ancestrales grâce à l’installation d’un puits d’eau. Bien que l’infrastructure ait été fournie, les conditions territoriales (climat, accès, services) n’ont pas permis une installation permanente. Loin de considérer cela comme un échec, l’équipe a compris que la reconnexion symbolique, les visites périodiques et le suivi de la communauté étaient des moyens légitimes de rétablir les liens avec la terre – en ajustant les attentes sans abandonner l’objectif de renforcer les relations entre les Ayoreo et le paysage.
Enfin, l’expérience de la facilitation directe d’espaces multipartites – comme la plateforme POUT – a mis en évidence la manière dont le leadership technique peut entrer en conflit avec le besoin de neutralité dans des processus sensibles. Ayant été confronté à de telles tensions avant le CERES, le WWF a approfondi sa compréhension de la valeur d’une facilitation neutre. Ainsi, le WWF/CERES a décidé de ne pas diriger directement ces espaces et d’engager des facilitateurs externes, améliorant ainsi la perception de l’impartialité et réduisant les tensions entre les parties prenantes.
Tout cela s’est déroulé dans le cadre du projet de l’UE, dont les objectifs, le calendrier et les composantes étaient prédéfinis. Pourtant, l’équipe a fait preuve de flexibilité stratégique – en adaptant les plans, en recadrant les objectifs et en reconfigurant les alliances – sans perdre de vue les principes fondamentaux. En résumé, le CERES ne s’est pas contenté d’appliquer l’approche GIP, il a appris par la pratique. Le processus d’apprentissage adaptatif a été continu et transversal, ce qui a permis au projet de garder le cap même lorsque la voie initiale a dû être redessinée en raison des réalités territoriales.
Conclusions
L’expérience du projet CERES dans le Chaco Cerrado du Paraguay démontre que la gestion intégrée des paysages peut être efficace même dans des contextes marqués par l’éloignement, une faible présence institutionnelle et des relations de pouvoir profondément inégales. Plutôt que d’appliquer un modèle fixe, le projet a montré la valeur de l’adaptation des principes de la GIP aux réalités locales – en donnant la priorité à la légitimité, à la flexibilité et à la confiance plutôt qu’à des structures rigides ou à des solutions prédéfinies.
Dans un paysage où la gouvernance a longtemps fonctionné à distance, le CERES a contribué à établir les bases d’une action collective en renforçant la coordination informelle, en permettant le dialogue entre des partenaires improbables et en ancrant progressivement ces processus dans des institutions formelles. Des réalisations telles que l’attribution de titres légaux au monument naturel du Cerro Chovoreca illustrent comment des étapes progressives et bien facilitées peuvent débloquer un changement institutionnel durable, même dans des vides de gouvernance.
Les leçons du projet sur l’apprentissage adaptatif sont tout aussi importantes. En reconnaissant que les plans initiaux étaient irréalisables, en acceptant des progrès symboliques ou partiels et en valorisant la neutralité de la facilitation dans des espaces contestés, le CERES a renforcé le fait que la GIP n’est pas une question de résultats parfaits, mais de processus durables qui permettent à la collaboration d’évoluer. En ce sens, le cas met en lumière la GIP en tant que pratique de patience, de pragmatisme et d’engagement à long terme dans des paysages frontaliers complexes.
- Gestion intégrée et durable du paysage du Cerrado au Brésil et au Paraguay ↩︎
- Instituto Nacional de Desarrollo Rural y de la Tierra (Institut national du développement rural et de la terre) ↩︎
- Instituto Paraguayo del Indígena ↩︎
- Asociación de Productores de Agua Dulce (Association des producteurs d’eau fraîche) ↩︎
- Plan de développement urbain et territorial ↩︎
