Por Peter Cronkleton, Natalia Cisneros, Valentina Robiglio y Dominique le Roux (CIFOR-ICRAF); Néstor Santiago Luzón, Hilda Sofía Ayala, Pablo Moncayo Silva y Javier Jiménez Carrera (FAO Ecuador)

Al enmarcar la conservación en torno a la seguridad del agua -vital para los hogares, la agricultura y la seguridad alimentaria-, el proyecto Paisajes Andinos fue capaz de transformar la conservación de una fuente de resistencia en un punto de unión para la cooperación. La gobernanza del agua se convirtió en el eje que conectó a las comunidades indígenas, las juntas del agua, los gobiernos locales y los ministerios nacionales, incorporando la Gestión Integrada del Paisaje (GIP) a la toma de decisiones cotidiana.
Este caso no trata sólo de la protección de los ecosistemas de páramo que regulan el agua para miles de personas río abajo. Muestra cómo la GIP puede funcionar en la práctica alineando la conservación con los medios de subsistencia, creando espacios de gobernanza en los que las voces de las comunidades tengan peso e institucionalizando los acuerdos para que perduren
más allá de los ciclos de los proyectos. Destaca cómo las soluciones técnicas – como una nueva Zona de Protección del Agua –
se crearon conjuntamente con las partes interesadas locales y se respaldaron con marcos jurídicos, garantizando tanto la legitimidad como
la viabilidad a largo plazo.
Para los profesionales, las lecciones son claras: partir de una prioridad compartida, adaptar los planes a las realidades de la comunidad,
y utilizar espacios de gobernanza en los que la gente ya confíe. Para los donantes, el mensaje es igualmente poderoso: invertir en
la gobernanza participativa del agua refuerza la resiliencia mucho más allá de la conservación, fomentando la igualdad de género,
mejorando las economías locales y creando instituciones que puedan mantener los resultados mucho después del cierre de los proyectos.

Sobre el paisaje

Simiátug es una parroquia situada en la provincia ecuatoriana de Bolívar, que contiene un ecosistema de páramo de gran altitud situado entre 3.200 y 4.200 m sobre el nivel del mar, valorado por los servicios ecosistémicos vitales que presta. Este páramo desempeña un papel fundamental en la regulación del agua, incluyendo su retención y filtración, lo que es crítico tanto para el consumo humano como para las actividades agrícolas de las comunidades circundantes y de la parte baja de la cuenca.

Las cuencas hidrográficas de Simiátug son, sin embargo, sistemas socioecológicos frágiles sometidos a una presión cada vez mayor debido a prácticas insostenibles de uso de la tierra y a problemas de gobernanza. El sobrepastoreo y el uso del fuego para convertir la vegetación autóctona en pastos o tierras de cultivo han provocado la compactación del suelo, la erosión y la pérdida de vegetación autóctona, reduciendo la capacidad de estas cuencas para regular eficazmente los flujos de agua. Estas funciones hidrológicas se han visto debilitadas por la deforestación y la quema para el desmonte, reduciendo aún más la disponibilidad de agua para las comunidades situadas aguas abajo.

En este contexto, la gobernanza del agua surgió como una fuerza puente para los esfuerzos de conservación y gestión sostenible en Simiátug. Mientras que las iniciativas de conservación anteriores se enfrentaban a resistencias debidas a prioridades de uso de la tierra que competían entre sí, la alineación de las partes interesadas locales y gubernamentales en torno a la seguridad del agua fomentó la colaboración entre los distintos niveles de gobernanza y las partes interesadas de la comunidad.

Reconociendo la oportunidad que presentaba este contexto, el proyecto Paisajes Andinos -lanzado en 2020 y ejecutado por la FAO Ecuador con financiación de la Unión Europea- eligió Simiátug como uno de sus paisajes prioritarios para aplicar la GIP en la práctica. Al centrar el agua en su trabajo territorial, el proyecto permitió un enfoque de GIP más cohesionado, coordinado e impulsado por la comunidad, garantizando que las estrategias de conservación estuvieran directamente vinculadas al bienestar local. Activo en 15 parroquias de las provincias de Bolívar, Azuay, Cañar y Pichincha, Paisajes Andinos trabajó para restaurar las zonas degradadas, conservar los ecosistemas de páramo y fortalecer la resiliencia de las comunidades. El proyecto también buscaba integrar prácticas sostenibles en los sistemas de producción.

En Simiátug, el proyecto hizo especial hincapié en fomentar la colaboración entre una amplia gama de partes interesadas -incluidos organismos gubernamentales, comunidades locales, el mundo académico y representantes del sector privado- para desarrollar soluciones que alinearan las actividades productivas con los objetivos de conservación del medio ambiente, especialmente en relación con la producción lechera. Este esfuerzo participativo dio como resultado la creación del Área de Protección Hídrica de Simiátug (APH¹) destinada a conservar el páramo y garantizar al mismo tiempo la calidad y la cantidad de agua necesarias para el consumo humano y la seguridad alimentaria.

El paisaje de Simiátug se ha convertido tanto en un espacio de aprendizaje como en un punto de referencia del potencial de la GIP. La experiencia del trabajo conjunto entre los actores territoriales brinda la oportunidad de explorar cómo la colaboración, la innovación y la gobernanza equitativa contribuyen a forjar un futuro resiliente para algunos de los ecosistemas andinos más importantes.

Dimensiones de la GIP en el paisaje de Simiátug

En el paisaje de Simiátug, el proyecto Paisajes Andinos aplicó los principios de la GIP para conciliar los objetivos de conservación con la producción sostenible y los medios de vida locales. La GIP es un proceso de utilización de estrategias adaptativas, inclusivas e integradoras para cambiar el comportamiento de los sistemas paisajísticos. Desde el principio del programa Landscapes For Our Future, el equipo del «Componente Central» del CIFOR-ICRAF desarrolló una tipología de seis «dimensiones» como hipótesis inicial sobre el GIP, sujeta a cambios a medida que avanzaba el aprendizaje junto con los proyectos del programa:

• identificación y compromiso de las partes interesadas
• promoción de procesos multipartitos
• construir una visión común del paisaje
• institucionalización de los mecanismos de gobernanza
• gestión adaptativa e iterativa
• desarrollo de soluciones técnicas y políticas específicas para cada contexto

Este estudio de caso examina cada una de estas dimensiones, aunque la sexta -adaptar las soluciones a las necesidades locales- no se aborda por separado, ya que está incrustada en toda la descripción de las acciones y estrategias del proyecto. Las siguientes secciones ilustran cómo cada una de estas dimensiones tomó forma en Simiátug, basándose en la gobernanza participativa, la colaboración intercultural y el compromiso compartido de restaurar y proteger el ecosistema del páramo.

Identificación de las partes interesadas

En 2021, el proyecto Paisajes Andinos identificó un ecosistema de páramo amenazado en Simiátug como prioritario para la conservación e inició un proceso consultivo participativo con las comunidades indígenas de esta zona basado en los principios del Consentimiento Libre, Previo e Informado (CLPI), a través del cual se obtuvo su consentimiento para colaborar en el proyecto. A partir de ese momento, el proyecto llevó a cabo una Evaluación Rural Participativa y ejercicios de cartografía de las partes interesadas para comprender mejor el contexto del paisaje. Este proceso incluyó consultas con comunidades indígenas, asociaciones de productores, juntas locales del agua, ONG e instituciones gubernamentales. Reveló la existencia de una compleja red de partes interesadas interconectadas que operan en múltiples niveles y sectores.

Tras identificar a las principales comunidades indígenas como actores centrales del paisaje, Paisajes Andinos estableció contacto inicialmente con 11 comunidades waranka kichwa situadas alrededor de la zona prioritaria del páramo. Durante la ejecución, el proyecto llegó a otras comunidades de la parroquia, llegando a relacionarse con 16 de las 17 comunidades (una comunidad declinó participar).

Las familias de estas comunidades dependen principalmente de sistemas agrícolas mixtos, que producen diversos cultivos, como patatas y ajo, así como pequeños rebaños de ganado lechero. La producción artesanal de queso constituye una de las principales fuentes de ingresos de estas familias. Sin embargo, los sistemas de producción tradicionales, que dependen del pastoreo en libertad, han contribuido a la degradación del suelo a medida que el pastoreo se expandía hacia ecosistemas de páramo sensibles. Esta situación afecta tanto a la disponibilidad de agua como a la capacidad de recuperación del ecosistema.

El proyecto también detectó un aumento de la migración estacional, ya que muchos hombres -sobre todo de las generaciones más jóvenes- emigran a centros urbanos o a grandes fincas agrícolas para realizar trabajos de temporada, dejando a las mujeres la responsabilidad principal de la ganadería y la gestión de los recursos hídricos. A pesar de su papel clave en el mantenimiento de la producción agrícola y las actividades de conservación, las mujeres se han enfrentado a menudo a barreras que limitan su participación en los procesos de toma de decisiones y su acceso a los recursos. Reconociendo este desequilibrio, el proyecto trabajó activamente para promover el liderazgo y la participación de las mujeres.

Cada comunidad indígena kichwa posee la titularidad de las tierras comunales y mantiene sistemas de gobierno tradicionales a través de consejos comunitarios elegidos. Estas estructuras proporcionan la base para la toma de decisiones de la comunidad, pero los residentes también suelen estar integrados en densas redes de organizaciones de base basadas en sus actividades e intereses económicos. Existen aproximadamente 35 organizaciones de base en la parroquia, entre las que se incluyen asociaciones de productores, empresas comunitarias dedicadas a la producción artesanal de queso, asociaciones ganaderas y lecheras, así como grupos especializados como una asociación de mujeres artesanas con sus propias cooperativas de crédito para apoyar su producción textil. Dos asociaciones -Cruzpampa y Verdepampa- representan los intereses económicos de los productores lácteos de las comunidades.

Las comunidades indígenas de la región son políticamente activas y se organizan con éxito a través de partidos políticos para defender sus intereses. Por ejemplo, el actual alcalde del cantón Guaranda, que incluye la parroquia de Simiátug, está afiliado al partido político indígena nacional, el Movimiento de Unidad Plurinacional Pachakutik. Además, la Fundación Runacunapac Yachana (FRY), una organización indígena de segundo nivel, desempeña un papel de coordinación con las comunidades y sus organizaciones de base.

El proyecto identificó dos tipos de organizaciones que desempeñan papeles cruciales en la gobernanza y la gestión del agua en el paisaje: las Juntas de Gestión del Agua Potable conocidas como JAAPs² y las Juntas de Riego y Drenaje (JRDs³). Simiátug cuenta con 46 JAAP y 17 JRD, cada una de ellas gestionada por dirigentes elegidos entre sus miembros. Estas entidades operan a escala de microcuenca y son responsables de la gestión de los sistemas de abastecimiento de agua tanto para consumo humano como para riego, del mantenimiento de las infraestructuras y de la mediación en los conflictos entre los usuarios. Para acceder al agua, los miembros deben contribuir al trabajo comunal, pagar cuotas mensuales y participar en las reuniones de la junta directiva.

Para asegurar sus derechos sobre los recursos hídricos, estas organizaciones solicitan concesiones al Estado para evitar que otras partes interesadas, como las empresas mineras, reclamen el acceso. Sin embargo, el proceso de registro de las concesiones de agua es complicado y la mayoría permanecen en un estado informal. Esto se debe, en parte, a la burocracia y al hecho de que las comunidades de Simiátug deben viajar a Guayaquil, en el sur de Ecuador, para realizar los trámites, que implican un tiempo y unos costes considerables.

La gobernanza en Simiátug se estructura en tres niveles: parroquial, cantonal (municipal) y provincial, a través de los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD)⁴). Los GAD desempeñan papeles clave dentro de una jerarquía de gobernanza vertical y de interacciones interjurisdiccionales. El GAD parroquial de Simátug -el nivel de gobierno más cercano a las comunidades- celebra reuniones mensuales con los representantes comunitarios. El GAD municipal de Guaranda -el nivel jurisdiccional que supervisa Simiátug- gestiona la titulación de tierras, el desarrollo económico y la política medioambiental. A nivel provincial, el GAD de Bolívar es responsable de la planificación, la producción y la política medioambiental. Dado su compromiso con la conservación, el GAD de Bolívar es considerado un fuerte aliado por el proyecto Paisajes Andinos.

Procesos multipartitos

Diversos procesos con múltiples partes interesadas apoyan la aplicación de la GIP facilitando el diálogo, la coordinación y la toma de decisiones entre los actores clave. Estos procesos y espacios son mecanismos esenciales para abordar las lagunas de gobernanza, resolver los conflictos sobre el uso de la tierra e integrar criterios de sostenibilidad a largo plazo en el paisaje. Para desarrollar una estrategia de GIP, el proyecto Paisajes Andinos colaboró con las partes interesadas del gobierno en múltiples niveles, alineando las acciones con los marcos de planificación existentes. Estos esfuerzos se integran en las estructuras de gobernanza y contribuyen a alcanzar los objetivos de conservación a largo plazo.

A nivel provincial, el GAD de Bolívar convoca la Mesa Intersectorial de Agua, Tierra y Páramo⁵creada en 2022. Esta plataforma combinó ocho mesas técnicas anteriormente independientes – cada una dedicada a temas específicos como el agua, los páramos, la producción y los corredores biológicos – en una estructura única, más integrada y operativa. Reúne a representantes del GAD provincial de Bolívar, así como de los GAD municipales y parroquiales, de ministerios nacionales (en particular del MAG y del MAATE), de organizaciones internacionales de cooperación no gubernamental (como CONDESAN, GIZ, FPH y FEPP), de universidades y de federaciones y organizaciones indígenas y campesinas. El objetivo de la mesa redonda es compartir información sobre proyectos o programas y potenciar las sinergias entre las partes interesadas a través de una mejor coordinación en toda la provincia de Bolívar.

Esta mesa redonda ha sido fundamental para facilitar iniciativas como la formación de brigadas comunitarias contra incendios en Simiátug, una estrategia preventiva para reducir y responder a los incendios forestales que amenazan los recursos naturales y las comunidades locales. Esta estructura también ha ayudado a reducir la duplicación de esfuerzos a nivel comunitario combinando y alineando las reuniones y reduciendo la frecuencia de las reuniones redundantes.

A nivel parroquial, el GAD de la parroquia de Simiátug convoca la Mesa Redonda Intersectorial de Simiátug.⁶ Esta plataforma incluye a representantes de los gobiernos municipal, provincial y nacional, pero se centra principalmente en

en amplificar las voces locales, en particular las de los representantes de la JAAP y los miembros de la comunidad. Más que un espacio de coordinación, esta mesa redonda se ha convertido en el principal mecanismo de gobernanza intercomunitaria del territorio, donde se debaten y acuerdan las decisiones clave relacionadas con la gestión de los recursos naturales y el bienestar colectivo. Las reuniones se celebran el último miércoles de cada mes coincidiendo con el día de mercado en la capital de la parroquia, lo que facilita una mayor participación. Aunque la plataforma está convocada por el GAD de la parroquia, las sesiones están dirigidas por los JAAP y los delegados comunitarios, que tienen poder de decisión sobre lo que ocurre en sus territorios.

Además, como parte de las acciones promovidas en el marco del Área de Protección Hídrica de Simiátug (APH), se creó un comité de gestión para supervisar el área y la aplicación de su plan de gestión. Cada una de las 11 comunidades de la zona del páramo, así como las JAAP y las JRD, tiene un representante con derecho a voto en el comité. Otras instituciones, como el MAG, el MAATE y la FAO, participan como observadores sin derecho a voto. Este comité no sólo garantiza una amplia representación, sino que también dirige la aplicación del Plan Técnico de Gestión del APH, que se elaboró de forma colectiva mediante diagnósticos rurales participativos realizados con las comunidades locales para analizar conjuntamente el uso de la tierra, la organización social y las prácticas de gestión del páramo. El plan sirve de hoja de ruta para priorizar los proyectos que abordan los retos territoriales y orienta las decisiones estratégicas que se toman dentro de este espacio de gobernanza.

Estos mecanismos han reforzado la colaboración entre los gobiernos locales, las comunidades y las partes interesadas del sector privado, integrando los principios de la GIP en las estructuras de gobernanza local a largo plazo.

Visión común

En Simiátug, el acceso seguro al agua, tanto en términos de calidad como de cantidad, surgió como una prioridad compartida que conecta a las diversas partes interesadas de todo el paisaje. La gobernanza del agua vincula a las partes interesadas de múltiples niveles y se ha convertido en un eje central del diálogo local entre múltiples partes interesadas, sirviendo de base para los esfuerzos tanto de conservación como de producción sostenible.

En el pasado, la seguridad hídrica no estaba necesariamente vinculada a la conservación de los páramos, ya que estos ecosistemas de las tierras altas se veían a menudo como zonas con potencial para la expansión agrícola y ganadera. Sin embargo, con el aumento de la escasez de agua en la última década, las percepciones han cambiado. Al centrarse en la seguridad del agua, el proyecto integró eficazmente las prioridades de conservación del páramo en las plataformas de gobernanza, alineándolas con los medios de subsistencia locales.

Aunque ésta no fue una visión explícitamente compartida desde el principio, el problema creciente y comúnmente percibido de la escasez de agua actuó como una fuerza estructuradora que facilitó la coordinación institucional, mejoró el compromiso de las partes interesadas y permitió la planificación de la sostenibilidad a largo plazo. A través de una colaboración continua, esta alineación implícita guió la aplicación práctica de la GIP y ayudó a dar forma a los procesos de gobernanza en curso.

Además, la FAO de Ecuador articuló una visión más amplia para la recuperación y protección de los páramos en toda la cuenca occidental de los Andes, centrada en servicios como la seguridad hídrica, el secuestro de carbono y la seguridad alimentaria. Esta visión también promueve el fortalecimiento de la producción agrícola y de las cadenas de valor, en consonancia con los intereses de los diversos grupos interesados. Por ejemplo, los representantes de los GAD provinciales y municipales reconocen que los páramos son importantes fuentes de agua potable para sus centros urbanos.

Como resultado, el agua ha servido de hilo conductor, uniendo a los miembros de las comunidades locales, las instituciones gubernamentales, las organizaciones no gubernamentales y el sector productivo. Estos intereses compartidos han facilitado la colaboración intersectorial e institucional, posicionando a la GIP como un enfoque práctico de la gobernanza inclusiva y sostenible.

Institucionalización

Uno de los hitos más importantes en la institucionalización de la GIP en el paisaje de Simiátug fue la creación de la APH-Simiátug, un logro que fue posible gracias al proyecto. Antes del proyecto, la mayoría de las comunidades de los alrededores del páramo ya habían suscrito acuerdos individuales de conservación con el apoyo de ONG como el FEPP y la FPH. Estos acuerdos informales de conservación ayudaron a iniciar la protección del páramo a nivel comunitario, pero el reconocimiento oficial a través del APH era necesario para proporcionar un respaldo legal, unificar los esfuerzos fragmentados, reforzar la coordinación institucional y garantizar una gobernanza a largo plazo y a escala de paisaje de los recursos hídricos y del páramo. El marco del APH permitió la consolidación de una estructura de gobernanza legalmente reconocida, la delimitación formal de una frontera territorial alrededor del páramo, el establecimiento de un comité de gestión designado para la gobernanza participativa formal y el desarrollo de un plan de gestión para la zona.

Una vez aprobado por el MAATE, este plan de gestión proporcionará una capa adicional de institucionalización al APH Simiátug, ya que reconocerá formalmente el papel activo de las comunidades circundantes, las JAAP y las JRD en la cogestión de la zona. El plan también alinea las prioridades comunitarias con los planes públicos de inversión y desarrollo, reforzando la capacidad institucional del territorio para sostener los esfuerzos de restauración del paisaje a largo plazo.

Varios marcos institucionales y políticos orientan y refuerzan esta iniciativa. El MAATE garantiza la salvaguarda de los servicios ecosistémicos relacionados con el agua a través de instrumentos como la Ley de Recursos Hídricos y la delimitación de Áreas de Prioridad Nacional para la Protección del Agua. Además, el Plan Nacional de Gestión Integral e Integrada de los Recursos Hídricos de las Cuencas Hidrográficas y Cuencas Hidrográficas del Ecuador busca garantizar la integridad de los ecosistemas de agua dulce para las poblaciones que dependen de ellos. Complementariamente, el Plan Nacional para la Conservación, Restauración y Uso Sostenible de los Páramos refuerza el compromiso del país con la resiliencia del paisaje y la protección de los ecosistemas altoandinos.

Para integrar los principios de la GIP en las estructuras de gobernanza, Paisajes Andinos firmó cartas de acuerdo formales con instituciones socias clave, incluidos los GAD parroquiales, municipales y provinciales. Estos acuerdos sentaron las bases para los esfuerzos de colaboración interinstitucional y el compromiso más allá de la vida útil del proyecto, garantizando que los esfuerzos de conservación y producción sostenible permanezcan activos más allá de la ejecución directa del proyecto. Esta institucionalización de acuerdos, planes y espacios de gobernanza ha contribuido a consolidar la Gestión Integrada del Paisaje como un enfoque válido, reconocido y replicable en el territorio.

Aprendizaje iterativo y adaptativo

En Simiátug, los procesos participativos empoderaron a las partes interesadas locales, reforzaron las capacidades técnicas y promovieron alternativas sostenibles a las prácticas tradicionales. Estos procesos permitieron realizar ajustes continuos en las estrategias de conservación y producción sostenible, garantizando que las intervenciones evolucionaran en respuesta a las necesidades de la comunidad, los retos contextuales y las oportunidades emergentes.

Inicialmente, el proyecto Paisajes Andinos llegó a Simiátug con el interés de conservar las zonas de páramo de la parroquia, pero sin un modelo de aplicación sencillo. Las comunidades expresaron su preocupación por la disponibilidad de agua, lo que facilitó un punto de entrada para el diálogo y la aceptación de las medidas de conservación. Para fomentar la confianza y apoyar la comprensión por parte de las comunidades de las diferentes designaciones de conservación, el proyecto introdujo a un técnico del MAG, que también era un líder indígena, lo que fomentó unos lazos más estrechos.

Además, el proyecto organizó visitas de intercambio con otras comunidades que ya habían establecido Áreas de Conservación y Uso Sostenible (ACUS⁷) o tenían experiencia con corredores biológicos, lo que permitió a las comunidades simiátug comprender mejor sus opciones de conservación del agua. Tras facilitar intercambios y talleres para evaluar diferentes mecanismos legales y territoriales para la conservación y la conectividad, se tomó la decisión colectiva de establecer un Área de Protección Hídrica (APH), que posteriormente se formalizó en un plan para establecer el APH Simiátug.

A medida que avanzaba el proyecto, el papel de las mujeres en la conservación y la producción se hizo cada vez más evidente, a pesar de los desequilibrios persistentes en las responsabilidades y la participación en la toma de decisiones, sobre todo en relación con las economías domésticas, la gestión del ganado, la gobernanza del agua y las cadenas de valor. Reconociendo esta realidad, el proyecto ajustó su enfoque integrando iniciativas financieras comunitarias sensibles al género que fortalecen la autonomía económica de las mujeres. Sin embargo, la plena participación de las mujeres siguió viéndose afectada por sus obligaciones como cuidadoras.

Aunque asistían a los espacios de capacitación, muchas no eran capaces de participar plenamente, ya que tenían que llevar a sus hijos con ellas. En respuesta, el proyecto puso en marcha los «Rincones de los niños», espacios seguros dentro de cada taller donde los niños podían disfrutar de actividades recreativas bajo la supervisión de adultos formados, lo que permitía a sus madres participar activamente en las formaciones o reuniones.

Estas adaptaciones permitieron a las mujeres asumir funciones de liderazgo y participar de forma significativa sin comprometer sus responsabilidades como cuidadoras. El proyecto integró una perspectiva de género en la gobernanza de la conservación a través de intervenciones específicas: talleres de formación adaptados a los horarios y necesidades de las mujeres, iniciativas financieras comunitarias que refuerzan la autonomía económica de las mujeres, e incentivos y recursos destinados a mejorar la productividad y el bienestar. Hoy en día, las mujeres representan una parte significativa de los participantes en el proyecto (51%), lo que refleja su creciente papel de liderazgo en la producción y las economías locales.

La experiencia también ayudó a remodelar el concepto de las intervenciones sostenibles en el uso de la tierra. Dado que el establecimiento del APH exigía que los ganaderos adoptaran prácticas de producción más sostenibles para reducir la presión sobre el páramo, el proyecto reconoció la necesidad de encontrar alternativas viables. Como resultado, introdujo «Centros de Servicios» gestionados por la comunidad en Cruz de Ventanas, Verdepampa y Natawa.

Estos centros proporcionan asistencia técnica básica a los residentes locales y venden suministros comprados al por mayor para las necesidades de la comunidad, mejorando así el acceso a recursos clave. Además, el proyecto contribuyó a la formación de cooperativas de ahorro comunitarias, que conceden pequeños préstamos a sus miembros y funcionan como herramientas financieras accesibles en zonas donde no existen servicios financieros convencionales. Tanto los centros de servicios como las cooperativas de ahorro comunitarias proporcionaron apoyo financiero y asistencia técnica, ayudando a superar las barreras iniciales y facilitando la adopción de prácticas sostenibles. Estos ejemplos ilustran cómo el aprendizaje temprano – posibilitado por la identificación de las barreras sobre el terreno, la participación activa de la comunidad y los intercambios con otras experiencias – condujo al diseño de soluciones a medida que mejoraron la adopción de prácticas sostenibles.

Conclusiones

El establecimiento del Área de Protección Hídrica (APH) de Simiátug representa un logro significativo, ya que sienta las bases para que la conservación del agua beneficie tanto a las partes interesadas locales de Simiátug como a la provincia de Bolívar en general. Este proceso se desarrolló mediante una gobernanza participativa, en la que las comunidades locales desempeñaron un papel central en la toma de decisiones y en la definición de las prioridades de conservación.

Aplicando un enfoque de GIP, la iniciativa consiguió equilibrar la conservación del agua con el uso sostenible de la tierra, integrando las actividades productivas y de conservación para mantener los servicios ecosistémicos esenciales. Estos incluyen la protección de las cuencas, la regulación del ciclo hidrológico y la conservación de la biodiversidad, garantizando la calidad y disponibilidad del agua para las comunidades locales.

La integración de una perspectiva de género en la gestión del paisaje ha reforzado tanto la equidad social como los resultados de sostenibilidad. Reconocer y potenciar la contribución de las mujeres en Simiátug ha sido clave para el éxito continuado de su APH.

La participación activa de socios clave, como la FAO y el GAD provincial de Bolívar, ha sido crucial para apoyar los mecanismos de gobernanza que integran el liderazgo comunitario en la gestión de los recursos naturales, garantizando la sostenibilidad del proceso a largo plazo.

1. Área de Protección Hídrica-Simiátug ↩︎
2. Juntas Administradoras de Agua Potable ↩︎
3. Juntas de Riego y Drenaje ↩︎
4. Gobiernos Autónomos Descentralizados ↩︎
5. Mesa Intersectorial del Agua, Suelo y Páramo ↩︎
6. Mesa Intersectorial Simiátug ↩︎
7. Áreas de Conservación y Uso Sostenible ↩︎

Por Natalia Cisneros, Peter Cronkleton y Dominique le Roux (CIFOR-ICRAF; Patricia Roche, Valentina Bedoya, Andrea Garay, Karim Musálem y Aida Luz Aquino (WWF Paraguay)

El CERES¹ en el Cerrado Chaco septentrional de Paraguay demuestra que la GIP puede funcionar incluso en condiciones extremas, si los actores están dispuestos a adaptarse, utilizan la coordinación informal de forma creativa y dan prioridad a la legitimidad frente a los esquemas rígidos.

En este caso no se trata simplemente de conservar un ecosistema raro y amenazado. Se trata de construir la gobernanza en el vacío: establecer la primera presencia permanente del Estado en un territorio anteriormente gestionado a distancia, apoyar a las comunidades indígenas ayoreo para que vuelvan a conectar con sus tierras ancestrales y encontrar la forma de que los ganaderos, la sociedad civil y el gobierno colaboren a pesar de tener intereses profundamente divergentes.

Para los donantes, demuestra cómo la inversión en facilitación, institucionalización y participación de la comunidad puede producir beneficios duraderos -como la titulación legal del Monumento Natural Cerro Chovoreca- que de otro modo habrían estado fuera de su alcance.

Para los profesionales, las lecciones son igualmente agudas. El proyecto muestra el valor de la facilitación neutral en espacios disputados, la importancia de los mecanismos informales (desde los grupos de WhatsApp hasta las reuniones ad hoc) para mantener las decisiones en movimiento, y la necesidad de aceptar avances simbólicos -como las visitas periódicas a las tierras ancestrales- cuando las soluciones permanentes aún no son posibles. Sobre todo, pone de relieve que la GIP tiene menos que ver con planes perfectos y más con el aprendizaje adaptativo, la creación de confianza y el anclaje de los pequeños pasos en un cambio institucional duradero.

Sobre el paisaje

El Cerrado chaqueño es la última frontera verde de Paraguay. A pesar de su inmenso valor ecológico, es uno de los ecosistemas más amenazados y menos conocidos del país. Representa una de las únicas porciones del bioma del Cerrado en Paraguay y se encuentra en la convergencia de distintas ecorregiones -el Chaco Seco, el Pantanal y el Cerrado propiamente dicho- formando un mosaico único de biodiversidad y riqueza cultural. Esta región forma parte del territorio ancestral del pueblo ayoreo, que incluye tanto comunidades en contacto como otras en aislamiento voluntario, cuyas prácticas tradicionales y cosmovisiones están profundamente conectadas con el paisaje.

Las condiciones en el Monumento Natural Cerro Chovoreca (MCCN) y sus alrededores, situado en el distrito de Bahía Negra, son extremas. La zona de intervención se encuentra en una de las regiones más remotas de Paraguay, con escasos asentamientos humanos, conectividad, infraestructuras o presencia pública del Estado.

Estas limitaciones territoriales suponen un reto importante para los esfuerzos de conservación y el desarrollo sostenible: es de difícil acceso, incluso para los guardaparques, sufre escasez de agua y es muy vulnerable a los incendios forestales. Aunque Bahía Negra contiene el mayor número de áreas protegidas de Paraguay y forma parte de la Reserva de la Biosfera del Chaco, su aislamiento ha limitado la acción del Estado y dificultado la gobernanza. Además, la falta de agua superficial ha impedido a la comunidad Ayoreo Chovoreca habitar y mantener una presencia permanente en su territorio, a pesar de su deseo de hacerlo.

Mientras tanto, el sector ganadero de la región está muy desarrollado.

En respuesta a estas condiciones, en 2020 se puso en marcha el Proyecto CERES, una iniciativa internacional liderada por WWF Países Bajos y ejecutada en Brasil (por WWF Brasil y el Instituto Sociedad, Población y Naturaleza) y Paraguay (por WWF Paraguay) con financiación de la Unión Europea. Aunque el proyecto se ejecutó en ambos países, este estudio de caso se centra en las actividades realizadas en Paraguay. Hasta su clausura en 2024, CERES promovió un modelo de desarrollo inclusivo y sostenible dirigido a empoderar a las comunidades locales, fortalecer las capacidades institucionales, influir en las políticas públicas y concienciar sobre el valor del Cerrado mediante estrategias participativas y campañas de comunicación.

Una de las áreas de intervención del CERES incluyó el CCNM, la zona circundante de Agua Dulce y la Comunidad Indígena Chovoreca Garaigosode Ayoreo. La topografía es predominantemente llana con ligeros cambios de elevación cerca de la frontera con Brasil. El paisaje se caracteriza por una baja densidad de población y un alto valor estratégico para la conectividad ecológica con otras zonas, como el Parque Nacional Defensores del Chaco, la mayor área natural protegida de Paraguay.

Dimensiones del GIP en el paisaje del Monumento Natural del Cerro Chovoreca

El enfoque de la GIP permite analizar cómo surgen las distintas dimensiones e influyen en el éxito de las intervenciones territoriales complejas. La GIP es un enfoque que promueve la coordinación entre diversos actores, sectores y niveles de gobernanza, estructurado en torno a seis dimensiones clave:

• identificación y compromiso de las partes interesadas;
• promoción de procesos con múltiples partes interesadas;
• desarrollo de una visión paisajística común;
• institucionalización de los mecanismos de gobernanza;
• gestión adaptativa e iterativa; y
• desarrollo de soluciones técnicas y políticas específicas para cada contexto.

Este estudio de caso examina cada una de estas dimensiones, aunque la sexta -la adaptación de las soluciones a las necesidades locales- no se aborda por separado, ya que está incrustada en toda la descripción de las acciones y estrategias del proyecto. Las siguientes secciones ilustran cómo, concretamente en el proyecto CERES de Paraguay, estas dimensiones estuvieron presentes en diferentes aspectos del trabajo, generando lecciones clave para la sostenibilidad y la gobernanza del Cerrado.

Identificación de las partes interesadas

El paisaje de sabana del norte del Chaco paraguayo reúne a diversas partes interesadas con distintos niveles de implicación, intereses y capacidad de acción.

Antes del CERES, muchas partes interesadas no tenían una presencia física sostenida en la zona debido a su lejanía, inaccesibilidad y falta de infraestructuras básicas, lo que dificultaba la gobernanza y la coordinación interinstitucional.

El Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADES), responsable de la gestión de las áreas protegidas, no tenía presencia permanente en la zona. A petición del MADES, el CERES estableció un puesto de control móvil para los guardaparques, siendo la primera vez que el Estado mantenía allí una presencia operativa continua. El MADES también estaba interesado en avanzar en la titulación legal del Monumento Natural Cerro Chovoreca para consolidar y formalizar el área protegida.

El Ministerio de Defensa Nacional mantuvo una presencia a través de las bases militares cercanas. El Instituto Nacional de Desarrollo Rural y de la Tierra (INDERT²) ostenta la propiedad legal del CCNM, que debía transferirse al MADES para su reconocimiento formal como área protegida.

El Instituto Paraguayo del Indígena (INDI³), encargado de velar por la legítima representación de las comunidades indígenas, desempeñó un papel clave en la validación de su participación en este contexto tan delicado, ya que en la zona también habitan comunidades en aislamiento voluntario.

La ganadería extensiva es uno de los sectores más influyentes en el paisaje chovoreco. La Asociación de Ganaderos de Agua Dulce (APAD⁴), que agrupa a los ganaderos locales, es una de las principales partes interesadas y una de las pocas con presencia permanente. Sus miembros controlan una parte importante de la economía local, con grandes propiedades y capacidades logísticas que les otorgan influencia tanto sobre la dinámica productiva como sobre las decisiones territoriales.

También hay pueblos indígenas con derechos e intereses en el paisaje. La comunidad Ayoreo Chovoreca posee una extensión de 20.000 hectáreas utilizada históricamente para su sustento nómada. A pesar de poseer una propiedad titulada, la creciente presión territorial llevó a la comunidad a buscar una presencia más constante en sus tierras para protegerlas y defender sus derechos. Sin embargo, se han enfrentado a obstáculos para regresar a sus tierras ancestrales y salvaguardarlas debido a las condiciones climáticas, las deficiencias de las infraestructuras y la falta de servicios básicos.

Además de WWF Paraguay, varios grupos de la sociedad civil también trabajan en el paisaje, entre ellos diferentes ONG como Guyra Paraguay, Iniciativa Amotocodie y Alter Vida.

Procesos multipartitos

El proceso de implantación del CERES en el paisaje de Chovoreca ha sido una historia de adaptación estratégica, marcada por el aprendizaje, la reevaluación y la reconexión.

Inicialmente, WWF Paraguay participó en un proceso de planificación del uso de la tierra con múltiples partes interesadas(POUT⁵) para el distrito de Bahía Negra, que había estado activo durante varios años. Aunque este espacio ofrecía un punto de entrada para el diálogo sobre el paisaje, los intereses divergentes entre los participantes y la percepción de WWF Paraguay como un facilitador no neutral (debido a su enfoque conservacionista) acabaron por estancar el progreso. El POUT nunca recibió la aprobación municipal.

Aprendiendo de ello, el equipo de CERES (que trabajaba como WWF Paraguay, ya que la identidad del proyecto era menos conocida a nivel local) redefinió su estrategia multi-actores. Como parte del componente de fortalecimiento de las áreas protegidas, el proyecto pasó a apoyar el proceso de titulación del Monumento Natural Cerro Chovoreca como primer paso de una estrategia más amplia para sostener los corredores biológicos. Esta nueva fase convocó a las principales partes interesadas en un grupo de trabajo multisectorial que, mediante una coordinación eficaz entre la sociedad civil, el gobierno y el sector privado, logró un importante hito político: la titulación legal del área protegida.

Cada actor desempeñó un papel claro. APAD, WWF y Guyra Paraguay apoyaron con asesoramiento legal y logístico; el MADES lideró el proceso normativo y técnico; el INDERT realizó el relevamiento judicial de tierras; y el Ministerio de Defensa, la Comisión Nacional de Límites, la Secretaría Nacional de Catastro, la Dirección de Geodesia, la Dirección Nacional de Registros Públicos y el Escribano Público Mayor facilitaron la transferencia legal y el registro formal. Esta colaboración permitió la titulación oficial del Monumento Natural Cerro Chovoreca en junio de 2024, mediante la transferencia de la propiedad de la tierra del INDERT al MADES. El hito se anunció públicamente en un acto al que asistió el Presidente de Paraguay.

Con el área ya titulada, se formó un nuevo grupo de trabajo con múltiples partes interesadas para desarrollar un plan de gestión, con el apoyo de un facilitador externo para garantizar la neutralidad técnica. En esta tercera fase, WWF asumió deliberadamente un papel menos destacado. La contratación de una empresa externa facilitó un proceso participativo imparcial y eficaz. Además, el apoyo sostenido y la financiación de CERES y otras iniciativas de WWF permitieron la participación activa de las comunidades ayoreo.

La coordinación en la fase de titulación se produjo principalmente a través de mecanismos informales -grupos de WhatsApp, acuerdos verbales y reuniones puntuales- que permitieron tomar decisiones operativas ágiles. Para el plan de gestión, la colaboración se estructuró principalmente a través de visitas sobre el terreno, talleres participativos, entrevistas y reuniones entre investigadores, autoridades y comunidades. En ambos casos, los espacios de diálogo flexibles permitieron llegar a acuerdos, formalizados posteriormente mediante resoluciones y acuerdos oficiales.

Al igual que en procesos similares, hubo dudas iniciales sobre la inclusión de nuevos actores, sobre todo teniendo en cuenta la brevedad de los plazos. Sin embargo, el diálogo sostenido con la comunidad ayoreo dio como resultado lo contrario: la participación de la comunidad ayoreo, incluso durante el trabajo de campo, reforzó la legitimidad del proceso y enriqueció el contenido técnico del plan al incorporar los conocimientos tradicionales, los lugares sagrados, los usos históricos de la tierra y los valores culturales y espirituales del paisaje.

Este proceso multilateral transformó las relaciones institucionales. Las comunidades pasaron de ser percibidas como obstáculos a ser vistas como aliados clave, y los actores públicos reconocieron el valor de una participación verdaderamente integradora. Esto sentó las bases de un nuevo modelo de gobernanza territorial basado en el respeto mutuo, la naturaleza complementaria de los sistemas de conocimiento y la responsabilidad compartida.

Este proceso demostró que la integración no requiere que todos estén de acuerdo desde el principio, sino mecanismos de diálogo, resolución de conflictos y convergencia hacia objetivos compartidos. La clave fueron unas reglas claras, unas tareas definidas y una agenda compartida.

Visión común

Desde el principio, CERES propuso una visión amplia y flexible: conservar un Cerrado resiliente mediante un desarrollo inclusivo y sostenible, a pesar de que pocas personas en Paraguay conocían la existencia de esta ecorregión. Este encuadre de alto nivel permitió que la visión siguiera siendo relevante a lo largo de todo el proyecto, tanto en Paraguay como en Brasil, sin requerir ajustes significativos, a pesar de los cambios contextuales y los desafíos de la implementación.

En Paraguay, esta amplitud aportó tanto ventajas como desafíos. Por un lado, ayudó a alinear a las diversas partes interesadas -comunidades indígenas, grupos de productores, instituciones públicas- en torno a la narrativa general del proyecto. Por otro, la falta de especificidad limitó inicialmente el desarrollo de una hoja de ruta compartida o de intervenciones prioritarias.

La visión compartida no surgió en una sola fase, sino que fue tomando forma a través de procesos iterativos, como los que condujeron a la titulación del Cerro Chovoreca y al desarrollo participativo del plan de gestión. En esos espacios, los intereses específicos de los actores convergieron gradualmente en una comprensión compartida del paisaje: la necesidad de organizar, proteger y gestionar en colaboración un territorio crucial para la conservación, la ganadería, la identidad cultural y la seguridad jurídica.

Institucionalización

Uno de los impactos más duraderos del CERES fue ayudar a institucionalizar procesos que antes eran dispersos o informales. El plan de gestión fue aprobado mediante una resolución ministerial del MADES, convirtiéndose en una herramienta oficial para la gestión del área protegida. Al haber sido elaborado con la participación de múltiples sectores y validado por los representantes de Ayoreo, se convirtió en un ejemplo de buenas prácticas para otros paisajes y áreas protegidas.

Los participantes descubrieron que los canales informales -grupos de WhatsApp, acuerdos verbales y reuniones ocasionales- eran formas eficaces de afinar el plan. Una vez alcanzado el consenso, las decisiones se formalizaron mediante resoluciones oficiales, acuerdos y procedimientos internos. El proyecto consiguió institucionalizar varias de estas prácticas, que ahora están siendo reproducidas por instituciones públicas de otros lugares del país.

La estrategia del WWF de implicarse en los procesos preexistentes de titulación y planificación demostró que los proyectos no necesitan crear estructuras paralelas, sino que pueden reforzar las existentes legitimándolas y mejorando sus capacidades técnicas y sociales. La institucionalización no era un objetivo en sí mismo, sino un medio para mantener los logros más allá del ciclo de financiación del proyecto.

Aprendizaje iterativo y adaptativo

El enfoque de la GIP no fue un proyecto aplicado desde el principio del CERES; fue una práctica gradualmente comprendida, negociada y adaptada. El equipo técnico, los socios ejecutores y los actores locales aprendieron juntos esencialmente lo que significaba la GIP en un paisaje remoto y complejo como el Cerrado chaqueño.

Una de las mayores lecciones llegó cuando el equipo se dio cuenta de que su propuesta original -establecer corredores biológicos funcionales entre las unidades de conservación- era técnicamente sólida pero operativamente imposible dadas las divergencias entre las partes interesadas en aquel momento. Cuando el espacio de diálogo POUT se estancó, WWF y sus socios optaron por no forzar su aplicación. En su lugar, optaron por destacar la importancia de la designación del corredor. A través de mapas, narraciones y espacios de diálogo, se estableció socialmente la idea de la conectividad ecológica sin imponer restricciones formales. Esto no fue sólo un cambio táctico, sino una lección más profunda sobre la prioridad de la legitimidad sobre la imposición técnica.

Otra lección importante tuvo que ver con los esfuerzos por apoyar el retorno físico de la comunidad ayoreo a sus tierras ancestrales mediante la instalación de un pozo de agua. Aunque se entregó la infraestructura, las condiciones territoriales (clima, acceso, servicios) no permitieron un asentamiento permanente. Lejos de ver esto como un fracaso, el equipo comprendió que la reconexión simbólica, las visitas periódicas y la supervisión de la comunidad eran formas legítimas de restablecer los lazos con la tierra, ajustando las expectativas sin abandonar el objetivo de fortalecer las relaciones entre los ayoreo y el paisaje.

Por último, la experiencia de facilitar directamente espacios con múltiples partes interesadas -como la plataforma POUT- puso de relieve cómo el liderazgo técnico puede entrar en conflicto con la necesidad de neutralidad en procesos delicados. Al haberse enfrentado a tales tensiones antes de CERES, WWF profundizó en su comprensión del valor de la facilitación neutral. Así, WWF/ CERES decidió no liderar directamente esos espacios y, en su lugar, contrató a facilitadores externos, lo que mejoró la percepción de imparcialidad y redujo las tensiones entre las partes interesadas.

Todo esto ocurrió dentro del marco del proyecto de la UE, que tenía objetivos, plazos y componentes predefinidos. Sin embargo, el equipo demostró flexibilidad estratégica -adaptando planes, replanteando objetivos y reconfigurando alianzas- sin perder de vista los principios básicos. En resumen, CERES no se limitó a aplicar el enfoque de la GIP, sino que aprendió con la práctica. El proceso de aprendizaje adaptativo fue continuo y transversal, lo que permitió al proyecto mantener el rumbo incluso cuando hubo que rediseñar el camino original debido a las realidades territoriales.

Conclusiones

La experiencia del proyecto CERES en el Chaco Cerrado paraguayo demuestra que la Gestión Integrada del Paisaje puede ser eficaz incluso en contextos marcados por la lejanía, la escasa presencia institucional y unas relaciones de poder profundamente desiguales. En lugar de aplicar un modelo fijo, el proyecto demostró el valor de adaptar los principios de la GIP a las realidades locales, priorizando la legitimidad, la flexibilidad y la confianza sobre las estructuras rígidas o las soluciones predefinidas.

En un paisaje en el que la gobernanza había funcionado durante mucho tiempo a distancia, el CERES ayudó a sentar las bases de la acción colectiva reforzando la coordinación informal, posibilitando el diálogo entre socios improbables y anclando gradualmente estos procesos en las instituciones formales. Logros como la titulación legal del Monumento Natural Cerro Chovoreca ilustran cómo pasos incrementales y bien facilitados pueden desbloquear un cambio institucional duradero, incluso en vacíos de gobernanza.

Igualmente importantes son las lecciones del proyecto sobre el aprendizaje adaptativo. Al reconocer cuándo los planes originales eran impracticables, aceptar los avances simbólicos o parciales y valorar la facilitación neutral en espacios contestatarios, CERES reforzó que la GIP no trata de obtener resultados perfectos, sino de sostener procesos que permitan que la colaboración evolucione. En este sentido, el caso pone de relieve la GIP como una práctica de paciencia, pragmatismo y compromiso a largo plazo en paisajes fronterizos complejos.

1. Gestión Integrada y Sostenible del Paisaje del Cerrado en el Brasil y el Paraguay ↩︎
2. Instituto Nacional de Desarrollo Rural y de la Tierra ↩︎
3. Instituto Paraguayo del Indígena ↩︎
4. Asociación de Productores de Agua Dulce ↩︎
5. Plan de Ordenamiento Urbano y Territorial ↩︎