Dominique le Roux
Por Natalia Cisneros, Peter Cronkleton y Dominique le Roux (CIFOR-ICRAF; Patricia Roche, Valentina Bedoya, Andrea Garay, Karim Musálem y Aida Luz Aquino (WWF Paraguay)
El CERES1 en el Cerrado Chaco septentrional de Paraguay demuestra que la GIP puede funcionar incluso en condiciones extremas, si los actores están dispuestos a adaptarse, utilizan la coordinación informal de forma creativa y dan prioridad a la legitimidad frente a los esquemas rígidos.
En este caso no se trata simplemente de conservar un ecosistema raro y amenazado. Se trata de construir la gobernanza en el vacío: establecer la primera presencia permanente del Estado en un territorio anteriormente gestionado a distancia, apoyar a las comunidades indígenas ayoreo para que vuelvan a conectar con sus tierras ancestrales y encontrar la forma de que los ganaderos, la sociedad civil y el gobierno colaboren a pesar de tener intereses profundamente divergentes.
Para los donantes, demuestra cómo la inversión en facilitación, institucionalización y participación de la comunidad puede producir beneficios duraderos -como la titulación legal del Monumento Natural Cerro Chovoreca- que de otro modo habrían estado fuera de su alcance.
Para los profesionales, las lecciones son igualmente agudas. El proyecto muestra el valor de la facilitación neutral en espacios disputados, la importancia de los mecanismos informales (desde los grupos de WhatsApp hasta las reuniones ad hoc) para mantener las decisiones en movimiento, y la necesidad de aceptar avances simbólicos -como las visitas periódicas a las tierras ancestrales- cuando las soluciones permanentes aún no son posibles. Sobre todo, pone de relieve que la GIP tiene menos que ver con planes perfectos y más con el aprendizaje adaptativo, la creación de confianza y el anclaje de los pequeños pasos en un cambio institucional duradero.
Sobre el paisaje
El Cerrado chaqueño es la última frontera verde de Paraguay. A pesar de su inmenso valor ecológico, es uno de los ecosistemas más amenazados y menos conocidos del país. Representa una de las únicas porciones del bioma del Cerrado en Paraguay y se encuentra en la convergencia de distintas ecorregiones -el Chaco Seco, el Pantanal y el Cerrado propiamente dicho- formando un mosaico único de biodiversidad y riqueza cultural. Esta región forma parte del territorio ancestral del pueblo ayoreo, que incluye tanto comunidades en contacto como otras en aislamiento voluntario, cuyas prácticas tradicionales y cosmovisiones están profundamente conectadas con el paisaje.
Las condiciones en el Monumento Natural Cerro Chovoreca (MCCN) y sus alrededores, situado en el distrito de Bahía Negra, son extremas. La zona de intervención se encuentra en una de las regiones más remotas de Paraguay, con escasos asentamientos humanos, conectividad, infraestructuras o presencia pública del Estado.
Estas limitaciones territoriales suponen un reto importante para los esfuerzos de conservación y el desarrollo sostenible: es de difícil acceso, incluso para los guardaparques, sufre escasez de agua y es muy vulnerable a los incendios forestales. Aunque Bahía Negra contiene el mayor número de áreas protegidas de Paraguay y forma parte de la Reserva de la Biosfera del Chaco, su aislamiento ha limitado la acción del Estado y dificultado la gobernanza. Además, la falta de agua superficial ha impedido a la comunidad Ayoreo Chovoreca habitar y mantener una presencia permanente en su territorio, a pesar de su deseo de hacerlo.
Mientras tanto, el sector ganadero de la región está muy desarrollado.
En respuesta a estas condiciones, en 2020 se puso en marcha el Proyecto CERES, una iniciativa internacional liderada por WWF Países Bajos y ejecutada en Brasil (por WWF Brasil y el Instituto Sociedad, Población y Naturaleza) y Paraguay (por WWF Paraguay) con financiación de la Unión Europea. Aunque el proyecto se ejecutó en ambos países, este estudio de caso se centra en las actividades realizadas en Paraguay. Hasta su clausura en 2024, CERES promovió un modelo de desarrollo inclusivo y sostenible dirigido a empoderar a las comunidades locales, fortalecer las capacidades institucionales, influir en las políticas públicas y concienciar sobre el valor del Cerrado mediante estrategias participativas y campañas de comunicación.
Una de las áreas de intervención del CERES incluyó el CCNM, la zona circundante de Agua Dulce y la Comunidad Indígena Chovoreca Garaigosode Ayoreo. La topografía es predominantemente llana con ligeros cambios de elevación cerca de la frontera con Brasil. El paisaje se caracteriza por una baja densidad de población y un alto valor estratégico para la conectividad ecológica con otras zonas, como el Parque Nacional Defensores del Chaco, la mayor área natural protegida de Paraguay.
Dimensiones del GIP en el paisaje del Monumento Natural del Cerro Chovoreca
El enfoque de la GIP permite analizar cómo surgen las distintas dimensiones e influyen en el éxito de las intervenciones territoriales complejas. La GIP es un enfoque que promueve la coordinación entre diversos actores, sectores y niveles de gobernanza, estructurado en torno a seis dimensiones clave:
- identificación y compromiso de las partes interesadas;
- promoción de procesos con múltiples partes interesadas;
- desarrollo de una visión paisajística común;
- institucionalización de los mecanismos de gobernanza;
- gestión adaptativa e iterativa; y
- desarrollo de soluciones técnicas y políticas específicas para cada contexto.
Este estudio de caso examina cada una de estas dimensiones, aunque la sexta -la adaptación de las soluciones a las necesidades locales- no se aborda por separado, ya que está incrustada en toda la descripción de las acciones y estrategias del proyecto. Las siguientes secciones ilustran cómo, concretamente en el proyecto CERES de Paraguay, estas dimensiones estuvieron presentes en diferentes aspectos del trabajo, generando lecciones clave para la sostenibilidad y la gobernanza del Cerrado.
Identificación de las partes interesadas
El paisaje de sabana del norte del Chaco paraguayo reúne a diversas partes interesadas con distintos niveles de implicación, intereses y capacidad de acción.
Antes del CERES, muchas partes interesadas no tenían una presencia física sostenida en la zona debido a su lejanía, inaccesibilidad y falta de infraestructuras básicas, lo que dificultaba la gobernanza y la coordinación interinstitucional.
El Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADES), responsable de la gestión de las áreas protegidas, no tenía presencia permanente en la zona. A petición del MADES, el CERES estableció un puesto de control móvil para los guardaparques, siendo la primera vez que el Estado mantenía allí una presencia operativa continua. El MADES también estaba interesado en avanzar en la titulación legal del Monumento Natural Cerro Chovoreca para consolidar y formalizar el área protegida.
El Ministerio de Defensa Nacional mantuvo una presencia a través de las bases militares cercanas. El Instituto Nacional de Desarrollo Rural y de la Tierra (INDERT2) ostenta la propiedad legal del CCNM, que debía transferirse al MADES para su reconocimiento formal como área protegida.
El Instituto Paraguayo del Indígena (INDI3), encargado de velar por la legítima representación de las comunidades indígenas, desempeñó un papel clave en la validación de su participación en este contexto tan delicado, ya que en la zona también habitan comunidades en aislamiento voluntario.
La ganadería extensiva es uno de los sectores más influyentes en el paisaje chovoreco. La Asociación de Ganaderos de Agua Dulce (APAD4), que agrupa a los ganaderos locales, es una de las principales partes interesadas y una de las pocas con presencia permanente. Sus miembros controlan una parte importante de la economía local, con grandes propiedades y capacidades logísticas que les otorgan influencia tanto sobre la dinámica productiva como sobre las decisiones territoriales.
También hay pueblos indígenas con derechos e intereses en el paisaje. La comunidad Ayoreo Chovoreca posee una extensión de 20.000 hectáreas utilizada históricamente para su sustento nómada. A pesar de poseer una propiedad titulada, la creciente presión territorial llevó a la comunidad a buscar una presencia más constante en sus tierras para protegerlas y defender sus derechos. Sin embargo, se han enfrentado a obstáculos para regresar a sus tierras ancestrales y salvaguardarlas debido a las condiciones climáticas, las deficiencias de las infraestructuras y la falta de servicios básicos.
Además de WWF Paraguay, varios grupos de la sociedad civil también trabajan en el paisaje, entre ellos diferentes ONG como Guyra Paraguay, Iniciativa Amotocodie y Alter Vida.
Procesos multipartitos
El proceso de implantación del CERES en el paisaje de Chovoreca ha sido una historia de adaptación estratégica, marcada por el aprendizaje, la reevaluación y la reconexión.
Inicialmente, WWF Paraguay participó en un proceso de planificación del uso de la tierra con múltiples partes interesadas(POUT5) para el distrito de Bahía Negra, que había estado activo durante varios años. Aunque este espacio ofrecía un punto de entrada para el diálogo sobre el paisaje, los intereses divergentes entre los participantes y la percepción de WWF Paraguay como un facilitador no neutral (debido a su enfoque conservacionista) acabaron por estancar el progreso. El POUT nunca recibió la aprobación municipal.
Aprendiendo de ello, el equipo de CERES (que trabajaba como WWF Paraguay, ya que la identidad del proyecto era menos conocida a nivel local) redefinió su estrategia multi-actores. Como parte del componente de fortalecimiento de las áreas protegidas, el proyecto pasó a apoyar el proceso de titulación del Monumento Natural Cerro Chovoreca como primer paso de una estrategia más amplia para sostener los corredores biológicos. Esta nueva fase convocó a las principales partes interesadas en un grupo de trabajo multisectorial que, mediante una coordinación eficaz entre la sociedad civil, el gobierno y el sector privado, logró un importante hito político: la titulación legal del área protegida.
Cada actor desempeñó un papel claro. APAD, WWF y Guyra Paraguay apoyaron con asesoramiento legal y logístico; el MADES lideró el proceso normativo y técnico; el INDERT realizó el relevamiento judicial de tierras; y el Ministerio de Defensa, la Comisión Nacional de Límites, la Secretaría Nacional de Catastro, la Dirección de Geodesia, la Dirección Nacional de Registros Públicos y el Escribano Público Mayor facilitaron la transferencia legal y el registro formal. Esta colaboración permitió la titulación oficial del Monumento Natural Cerro Chovoreca en junio de 2024, mediante la transferencia de la propiedad de la tierra del INDERT al MADES. El hito se anunció públicamente en un acto al que asistió el Presidente de Paraguay.
Con el área ya titulada, se formó un nuevo grupo de trabajo con múltiples partes interesadas para desarrollar un plan de gestión, con el apoyo de un facilitador externo para garantizar la neutralidad técnica. En esta tercera fase, WWF asumió deliberadamente un papel menos destacado. La contratación de una empresa externa facilitó un proceso participativo imparcial y eficaz. Además, el apoyo sostenido y la financiación de CERES y otras iniciativas de WWF permitieron la participación activa de las comunidades ayoreo.
La coordinación en la fase de titulación se produjo principalmente a través de mecanismos informales -grupos de WhatsApp, acuerdos verbales y reuniones puntuales- que permitieron tomar decisiones operativas ágiles. Para el plan de gestión, la colaboración se estructuró principalmente a través de visitas sobre el terreno, talleres participativos, entrevistas y reuniones entre investigadores, autoridades y comunidades. En ambos casos, los espacios de diálogo flexibles permitieron llegar a acuerdos, formalizados posteriormente mediante resoluciones y acuerdos oficiales.
Al igual que en procesos similares, hubo dudas iniciales sobre la inclusión de nuevos actores, sobre todo teniendo en cuenta la brevedad de los plazos. Sin embargo, el diálogo sostenido con la comunidad ayoreo dio como resultado lo contrario: la participación de la comunidad ayoreo, incluso durante el trabajo de campo, reforzó la legitimidad del proceso y enriqueció el contenido técnico del plan al incorporar los conocimientos tradicionales, los lugares sagrados, los usos históricos de la tierra y los valores culturales y espirituales del paisaje.
Este proceso multilateral transformó las relaciones institucionales. Las comunidades pasaron de ser percibidas como obstáculos a ser vistas como aliados clave, y los actores públicos reconocieron el valor de una participación verdaderamente integradora. Esto sentó las bases de un nuevo modelo de gobernanza territorial basado en el respeto mutuo, la naturaleza complementaria de los sistemas de conocimiento y la responsabilidad compartida.
Este proceso demostró que la integración no requiere que todos estén de acuerdo desde el principio, sino mecanismos de diálogo, resolución de conflictos y convergencia hacia objetivos compartidos. La clave fueron unas reglas claras, unas tareas definidas y una agenda compartida.
Visión común
Desde el principio, CERES propuso una visión amplia y flexible: conservar un Cerrado resiliente mediante un desarrollo inclusivo y sostenible, a pesar de que pocas personas en Paraguay conocían la existencia de esta ecorregión. Este encuadre de alto nivel permitió que la visión siguiera siendo relevante a lo largo de todo el proyecto, tanto en Paraguay como en Brasil, sin requerir ajustes significativos, a pesar de los cambios contextuales y los desafíos de la implementación.
En Paraguay, esta amplitud aportó tanto ventajas como desafíos. Por un lado, ayudó a alinear a las diversas partes interesadas -comunidades indígenas, grupos de productores, instituciones públicas- en torno a la narrativa general del proyecto. Por otro, la falta de especificidad limitó inicialmente el desarrollo de una hoja de ruta compartida o de intervenciones prioritarias.
La visión compartida no surgió en una sola fase, sino que fue tomando forma a través de procesos iterativos, como los que condujeron a la titulación del Cerro Chovoreca y al desarrollo participativo del plan de gestión. En esos espacios, los intereses específicos de los actores convergieron gradualmente en una comprensión compartida del paisaje: la necesidad de organizar, proteger y gestionar en colaboración un territorio crucial para la conservación, la ganadería, la identidad cultural y la seguridad jurídica.
Institucionalización
Uno de los impactos más duraderos del CERES fue ayudar a institucionalizar procesos que antes eran dispersos o informales. El plan de gestión fue aprobado mediante una resolución ministerial del MADES, convirtiéndose en una herramienta oficial para la gestión del área protegida. Al haber sido elaborado con la participación de múltiples sectores y validado por los representantes de Ayoreo, se convirtió en un ejemplo de buenas prácticas para otros paisajes y áreas protegidas.
Los participantes descubrieron que los canales informales -grupos de WhatsApp, acuerdos verbales y reuniones ocasionales- eran formas eficaces de afinar el plan. Una vez alcanzado el consenso, las decisiones se formalizaron mediante resoluciones oficiales, acuerdos y procedimientos internos. El proyecto consiguió institucionalizar varias de estas prácticas, que ahora están siendo reproducidas por instituciones públicas de otros lugares del país.
La estrategia del WWF de implicarse en los procesos preexistentes de titulación y planificación demostró que los proyectos no necesitan crear estructuras paralelas, sino que pueden reforzar las existentes legitimándolas y mejorando sus capacidades técnicas y sociales. La institucionalización no era un objetivo en sí mismo, sino un medio para mantener los logros más allá del ciclo de financiación del proyecto.
Aprendizaje iterativo y adaptativo
El enfoque de la GIP no fue un proyecto aplicado desde el principio del CERES; fue una práctica gradualmente comprendida, negociada y adaptada. El equipo técnico, los socios ejecutores y los actores locales aprendieron juntos esencialmente lo que significaba la GIP en un paisaje remoto y complejo como el Cerrado chaqueño.
Una de las mayores lecciones llegó cuando el equipo se dio cuenta de que su propuesta original -establecer corredores biológicos funcionales entre las unidades de conservación- era técnicamente sólida pero operativamente imposible dadas las divergencias entre las partes interesadas en aquel momento. Cuando el espacio de diálogo POUT se estancó, WWF y sus socios optaron por no forzar su aplicación. En su lugar, optaron por destacar la importancia de la designación del corredor. A través de mapas, narraciones y espacios de diálogo, se estableció socialmente la idea de la conectividad ecológica sin imponer restricciones formales. Esto no fue sólo un cambio táctico, sino una lección más profunda sobre la prioridad de la legitimidad sobre la imposición técnica.
Otra lección importante tuvo que ver con los esfuerzos por apoyar el retorno físico de la comunidad ayoreo a sus tierras ancestrales mediante la instalación de un pozo de agua. Aunque se entregó la infraestructura, las condiciones territoriales (clima, acceso, servicios) no permitieron un asentamiento permanente. Lejos de ver esto como un fracaso, el equipo comprendió que la reconexión simbólica, las visitas periódicas y la supervisión de la comunidad eran formas legítimas de restablecer los lazos con la tierra, ajustando las expectativas sin abandonar el objetivo de fortalecer las relaciones entre los ayoreo y el paisaje.
Por último, la experiencia de facilitar directamente espacios con múltiples partes interesadas -como la plataforma POUT- puso de relieve cómo el liderazgo técnico puede entrar en conflicto con la necesidad de neutralidad en procesos delicados. Al haberse enfrentado a tales tensiones antes de CERES, WWF profundizó en su comprensión del valor de la facilitación neutral. Así, WWF/ CERES decidió no liderar directamente esos espacios y, en su lugar, contrató a facilitadores externos, lo que mejoró la percepción de imparcialidad y redujo las tensiones entre las partes interesadas.
Todo esto ocurrió dentro del marco del proyecto de la UE, que tenía objetivos, plazos y componentes predefinidos. Sin embargo, el equipo demostró flexibilidad estratégica -adaptando planes, replanteando objetivos y reconfigurando alianzas- sin perder de vista los principios básicos. En resumen, CERES no se limitó a aplicar el enfoque de la GIP, sino que aprendió con la práctica. El proceso de aprendizaje adaptativo fue continuo y transversal, lo que permitió al proyecto mantener el rumbo incluso cuando hubo que rediseñar el camino original debido a las realidades territoriales.
Conclusiones
La experiencia del proyecto CERES en el Chaco Cerrado paraguayo demuestra que la Gestión Integrada del Paisaje puede ser eficaz incluso en contextos marcados por la lejanía, la escasa presencia institucional y unas relaciones de poder profundamente desiguales. En lugar de aplicar un modelo fijo, el proyecto demostró el valor de adaptar los principios de la GIP a las realidades locales, priorizando la legitimidad, la flexibilidad y la confianza sobre las estructuras rígidas o las soluciones predefinidas.
En un paisaje en el que la gobernanza había funcionado durante mucho tiempo a distancia, el CERES ayudó a sentar las bases de la acción colectiva reforzando la coordinación informal, posibilitando el diálogo entre socios improbables y anclando gradualmente estos procesos en las instituciones formales. Logros como la titulación legal del Monumento Natural Cerro Chovoreca ilustran cómo pasos incrementales y bien facilitados pueden desbloquear un cambio institucional duradero, incluso en vacíos de gobernanza.
Igualmente importantes son las lecciones del proyecto sobre el aprendizaje adaptativo. Al reconocer cuándo los planes originales eran impracticables, aceptar los avances simbólicos o parciales y valorar la facilitación neutral en espacios contestatarios, CERES reforzó que la GIP no trata de obtener resultados perfectos, sino de sostener procesos que permitan que la colaboración evolucione. En este sentido, el caso pone de relieve la GIP como una práctica de paciencia, pragmatismo y compromiso a largo plazo en paisajes fronterizos complejos.
